中国按功能规划国土促人口进城 经济版图重新定位

（来源：京华时报）中国国土空间开发模式发生重大转变。国家发展改革委副主任徐宪平昨天在国务院新闻办新闻发布会上透露，我国已出台并即将公开发布的《主体功能区规划》，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局，规划确定将在中西部培育新的城市群，促进经济增长由西向东、由南向北发展。

构建三大格局

《主体功能区规划》是新中国成立以来我国个性国土空间开发规划。

规划明确，我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，在发展中逐步缩小区域差距。

还要构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局，保障耕地数量质量和农产品供给，为进一步增强农业政策的针对性发挥导向作用。

此外，还要构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，约束盲目无序的开发行为，实现可持续发展，实现在现代化建设中保持必要的“净土”。

四类开发模式

规划按开发方式，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。限制开发区域分农产品主产区和重点生态功能区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

徐宪平说，推进形成主体功能区，有利于推进区域协调发展，有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系。

>>释疑

与“四大板块”战略是何种关系？

两大战略相辅相成

据介绍，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展等内涵，即通常讲的“四大板块”的发展，是指区域发展总体战略，强调要发挥不同地区的比较优势，缩小区域发展差距。

而昨天发布的主体功能区战略提出，构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”及优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类的开发模式，强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发的强度，完善开发的政策。

在东、中、西和东北这“四大板块”中都有城市化地区、农业地区、生态地区，也有优化开发的区域、重点开发的区域、限制开发的区域和禁止开发的区域。区域发展总体战略和主体功能区战略这“两大战略”相辅相成，共同构成了一套完整战略。

区域经济发展差距增大如何解决？各级财政增加投入

针对一些欠发达地区普遍关注的实施主体功能区是否影响发展的问题，国家发展和改革委员会秘书长杨伟民强调，实施主体功能区规划会拉大发达地区和欠发达地区经济总量的差距。国家要缩小的差距主要是公共服务方面、居民收入之间的差距，以及基础设施之间的差距。

杨伟民说，我国将尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业，促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区，中央财政、省级财政也会增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付。

主体功能区规划出台 经济版图重新定位

（来源：财经日报）四年磨一剑，《主体功能区规划》（下称《规划》）昨日终于由国家发改委对外全文发布。这是我国个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。

而我国国土空间开发完整的战略格局，也随着中、东、西、东北四大区域发展规划和《规划》的出台已经形成。

不过同样引发关注的是，这份事关我国未来城市、农业和生态总体布局的《规划》，在地方大力招商引资、以经济发展速度为导向的背景下，能否达到其科学引导的目的？

经济地图新阶段

《规划》的研究制定，意味着中国的经济地图规划进入了新阶段。

据了解，国家层面的主体功能区战略提出构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”和优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类的开发模式。

优化开发区域，包括环渤海、长三角、珠三角三个区域。重点开发区域包括冀中南地区、成渝地区等18个区域。限制开发的农产品主产区，主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等七大优势农产品主产区及其23个产业带。限制开发的重点生态功能区，包括大小兴安岭生态功能区等25个国家重点生态功能区。禁止开发区域，包括国务院和有关部门正式批准的自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。

据国家发改委发展规划司司长李守信透露，目前各省级主体功能区规划正在制定，并将与《规划》相衔接。

此外，《规划》确立了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建这一格局，是在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。

此外，构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局，以及“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

限制类地区将增加转移支付

值得注意的是，未来限制类地区的发展将何去何从？对于这些地区的工业发展的限制是否会进一步拉大区域之间的收入差距？

而对于限制类地区的能源、矿产项目如何开发，事实上也是一个比较大的关注焦点。

李守信介绍，在限制类开发区，不能布局大的工业项目和大的资源开发项目，但是有适合的地区可以做适当的开发，不过总体上来讲都是限制。

“在开发的过程中必须要适度，就是不能造成对环境的破坏。”李守信说，而现有已开发的矿产，要区分具体情况，现有已开发的矿藏需要进行生态修复。

而对于这类地区的财政转移力度，也必然随着政策的执行过程逐步加大。

“过去我们讲生态地区不生产产品，实际上它提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。”国家发改委副主任徐宪平说。

据了解，在过去的两年，我国中央财政分别拿出120亿和250亿元转移到已确定的重点生态功能区。

而在发改委秘书长杨伟民看来，如果要缩小差距须三管齐下：一是扩大分子，尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业。二是减少分母，促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区，而这个过程事实上已经在发生。三是增加转移支付。

差别化考核体系

对于《规划》的落实，在徐宪平看来，关键在差别化的考核政策要落实。

徐宪平介绍，限制、禁止开发区域，一类是农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。

不过，在现有地方官员的考核体系中，经济指标仍然是官员考核的主要标准。有差异的考核体系如何建立，显然非一日之功。

徐宪平在会后接受包括本报记者在内的采访时表示，将来按照不同主体功能区考核，此外，还在制定一个“十二五”规划纲要的政策考核体系，如果考核的风向标和指挥棒不发生转变，《规划》的落实情况也会受到影响。