多地清理拆除小产权房 超半数受访者仍考虑购买

浇不灭的“小产权房热”

党的十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，土地制度改革全面提速。有些人据此错误认为，小产权房或将合法化。在一些地方，小产权房甚至出现了高热不退现象。

面对这一形势，国土资源部、住建部两部门于去年11月23日紧急下发通知，叫停在建、在售小产权房，北京等地方政府也开始“出重拳”清理拆除部分小产权房，并将相关责任人移送公安机关和监察机关处理。然而，这些举措似乎并未从根本上扭转市场的预期。

部分地区交易旺盛

记者从石家庄市开发区天山大街一路驱车走访发现，这里密密麻麻分布着20多个楼盘，有六七个没有任何证件。目前，石家庄小产权房的“主战场”转移到了二环以外，其中一些小产权房项目已形成较大规模。

位于石家庄市大郭村的浅山逸景小区仍在加紧建设当中。售楼人员告诉记者，小区是在集体土地上开发的，现在五证不全。问及两部门重申的“非法”身份，一位售楼人员表示：“国家禁了好多年了，不也没动真格的？小产权房迟早得转正。”

在北京，记者走访了昌平区沙河镇和房山区良乡地区，这里的小产权房已成规模聚集之势，分别位于两地的名为白各庄新村和金鸽园项目各自均有40栋楼左右。

记者调查了解到，不少小产权房的价格已经相当于同区域普通商品房的一半，而在几个月前还只相当于其四分之一。在房山区良乡，长期从事小产权房中介服务的黄女士介绍说，一套80多平方米的二手小产权房价格已经超过90万元。

在上海，距离约18公里的松江区九亭镇是农民自建房（小产权房）较为集中的区域。记者随机走进其中一个名叫桃园的小区，粗略统计一下，整个小区约有上百栋房屋，每栋三层，带独立花园和车位，经过装修的房屋丝毫不亚于别墅。

九亭镇社会治安综合治理室有关人员介绍，全镇共有111个小区，其中有十几个都是农民自建小区，小区内的买卖双方不用去报备和登记，政府部门根本不知道双方在交易，对这些自建小区内的房屋买卖政府确实难以做到监控和管理。

在深圳，小产权房集中在宝安、龙岗、龙华新区等地，由于总价低廉而且不受限购令影响，小产权房屋交易兴旺，买卖十分活跃。位于深圳市区的一些小产权房更是卖到了每平方米2万元左右的高价，与的二手商品房价格相差无几。

“现在能控制住新增的小产权房就不错了。”广东城市管理部门一位工作人员直言不讳地表示。

名目繁多花样翻新

由于国家不承认、相关部门又严查，小产权房项目一般都变换名目，以国家的某项政策作掩护，以图蒙混过关。

记者采访了解到，不少小产权房以旧城改造的名义进行开发，其主要形式有三种，一是一些村（居）未经审批，擅自组建队伍进行建设；二是部分村（居）与开发商合作，由村（居）出地，开发商出钱，双方利益分成；三是个别村（居）直接把农村集体土地卖给开发商，非法转让集体土地使用权。

在甘肃兰州市七里河区八里镇，一些小产权房打着“城中村改造”“城乡一体化”等旗号对外销售。开发商对购房者承诺，“将来只要补交土地出让金，就可以由‘村证’变为‘市证’”。

还建房也是经常使用的名目。湖北省武汉东湖高新区关荷叶山社区，是当地规模较大的还建房小区，房屋近2000套。几位居委会干部听说记者要买小产权房，纷纷出谋划策，建议购买三期在建的房子，建成交付时买主可直接抽签，抽到哪户是哪户，并可把买主的名字直接在居委会登记“过户”。

此外，一些地区打着生态休闲、旅游、养老等旗号，侵占农用地，变相修建出售小产权房。业内人士认为，如今小产权房换装入市，更具欺骗性和迷惑性，其本质是打政策“擦边球”为开发商、村镇及个人牟利。

对于部分地方政府已经开始的清理行动，一些开发商始终存在侥幸心理，认为只要规模够大、买房者够多，政府不会轻易动，“法不责众”。河北省一个开发商说，政府如果让小产权房补款“转正”，补多了购买人不愿意，补少了之前买商品房的人估计要闹起来。“所以短时间弄不下来，一切照旧。”

正是在这一心态作用下，小产权房发展迅猛。中国综合开发研究院旅游与地产研究主任宋丁说：“前些年小产权房基本属于小打小闹、私下买卖，现在动不动就建出一个成规模的花园小区来。”

执法偏软收效有限

尽管国土资源部、住建部下发紧急通知，要求全面准确理解十八届三中全会精神，同时重申小产权房的非法性和危害性，但这剂猛药似乎并未起到预期的作用。

“我们听到类似的‘隔空喊话’太多了，但很少见到清理整顿小产权房的实质性行动。”多年研究小产权房问题的河北省社会科学院研究员王峰说，针对小产权房问题，国家几乎每年都下发文件，“雷声大雨点小”。

记者在多地调查发现，小产权房屡禁不止，执法困难，源于其背后已形成相对完整的利益链。从村集体到开发商到购房者，每一环节的参与者都能从中获得自己想要的利益，大家各取所需，相安无事。

两部委下发的紧急通知，未能阻止深圳市“新城国际”“佳和园”“香榭郦景”等小产权房项目的顺利销售。

深圳市规划土地监察支队法制处副处长廖永生说，他去看过这些小产权房，有的占地几十万平方米，配套设施很全。“你能制止得住吗？这背后都是有利益链的。虽然是村干部所为，但村里有这个需求，就会转化为街道办的需求，最后区里甚至市里都会有人出来阻止执法。”

执法不给力，整治小产权房的效果可想而知。在两部门紧急通知再次明确小产权房的“非法身份”后，房天下进行了一项关于小产权房的调查。结果显示，仍有超过一半的受访者表示“会考虑购买，因为价格低”，两成多的受访者表示“不好说”，只有25％的受访者明确表示“不会购买”。

小产权房命运前瞻

最近，按照国土资源部和住建部的要求，各地正在密集部署和实施对于小产权房的清查工作；国土资源部部长姜大明在2014年国土资源工作会议上再次强调，决不允许城里人到农村买地建房，显示了国家对小产权房严厉打击的决心。

那么小产权房将何去何从？从近期相关部门和各地的表态、举措中，我们已能看清小产权房处理的大致方针：对于增量，必须严格执法，严厉打击，遏制其蔓延之势；对于存量，则是摸清底数、确立原则、分类处理，以求逐步平稳化解。

从“转正”传闻到再出“禁令”

党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”改革目标；在此之前，国务院发展研究的改革方案提出，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

一些利益相关人士和普通百姓将上述两条表述结合起来，解读出“小产权房即将合法化”的结论。不少人心存侥幸地认为，小产权房的“春天”来了。在一些大中城市，小产权房原本平稳的价格也因此持续走高，市场呈现出“量价齐升”的局面。

为澄清误读，遏制小产权房肆意蔓延的局面，国土资源部和住建部于去年11月联合发文，重申“坚决查处小产权房在建、在售行为”。北京市国土部门也立即行动，相继曝光了位于昌平区崔村镇南庄营村、流村镇白羊沟度假山庄以及阳坊镇东贯市村等几处“小产权房”的查处情况。

在今年北京市十四届二次会议期间，北京市代表、国土资源部执法监察局局长李建勤表示，国土资源部将针对小产权房采取“三个一批”的整治办法：即坚决拆除一批；坚决查处一批；对地方政府责任人问责一批。对地方政府默许、纵容甚至支持小产权房的责任人要追究责任。

前不久，北京市通州区人民法院审判了一起法人代表拒拆小产权房的案子，该法人代表获刑两年。他所在的公司已盖起了5栋小产权房，共有300多套。据法院的审判长介绍，因为购买小产权房的合同是法律规定的无效合同，购房者的权益无法受到法律的保护。购房者只能在拆除后向法院起诉开发商要求赔款，最后结果很有可能是房钱两空。

从部委到地方的这些举动，显示了国家治理小产权房的决心，尤其对“在建、在售”的增量小产权房态度严厉。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，小产权房存量巨大，历史成因复杂，除了在短期内控制住肆意蔓延的局面外，还要寻求“标本兼治”的解决之道。

存量治理出现分歧

总的来说，目前对新增小产权房采取“零容忍”态度的政策迹象已经很明显，然而对历史形成的巨大存量小产权房如何处理，社会还存在分歧。

在传出小产权房“转正”说法后，以任志强为代表的地产界“大佬”时间表达了坚决的反对。“小产权房违反了土地法、规划法、房地产管理法等多项法律法规，允许其入市就像让违法犯罪行为合法化一样。”任志强说。

深圳市住房研究会常务副会长陈蔼贫提醒，绝大多数小产权房都没有办理工程验收，很多达不到消防验收标准，存在严重的安全隐患。小产权房在建设过程中，还经常出现扩大面积、未经申报批准改变功能用途等程序性违法行为，严重的涉及耕地、水源地保护等实质性违法行为，损害了公共利益。

不少建议，对占用耕地等严重违反土地性质，质量不合格、未经过消防安全验收，破坏整体规划、侵害农民利益的小产权房，应坚决予以清除，而对于其他小产权房，则可以视情况分类处理。

河北副教授王彦认为，解决小产权房要考虑现实可操作性，思路可以更加灵活一些，不必纠结于是否合法、买卖合同是否有效、能否办理物权登记等纯法律问题，可考虑以其他变通方案处置。

“比如，可将某一时间节点之前的小产权房‘招安’为经济适用住房或者廉租房，用于当地社会保障，省去了补交相关税费的麻烦；或者，将这些房屋用作政策性租赁房，由政府定价，交给农民管理，将租金作为农民的长期，解决失地农民的就业和长期收入保障问题。”王彦说。

同时，一些也在考虑部分小产权房“转正”的可能性。财经评论人叶檀认为，如果将居民持有的小产权房合法化，首要解决的问题是相对于普通商品房的社会公平问题。小产权房没有支付土地出让金、市政配套费、营业税等税费，将其合法化应慎重权衡和计算缴纳价款的额度等问题，避免引发社会不满。

直面矛盾尽快立法

不少指出，对于规模庞大的已建成项目，“一刀切”式的清理，显然是对历史的不尊重，也可能在社会转型期引发诸多问题。“躲避矛盾只会造成矛盾越来越多。”中国房地产学会副会长陈国强表示，对于存量小产权房应该尽快明确处理办法。

事实上，如此巨大的小产权房存量与主管部门对小产权房“拖延”“搁置”的处理方式不无关系。记者在国土资源部网站上查阅发现，近年来，相关负责人关于“小产权房清理工作方案目前已经初步完成”“针对小产权房的不同情况将出台清理政策”等表述源源不断，但都因不敢直面矛盾，没有下文。

“小产权房就像非法生育的孩子，已经出生了，总不能一下子掐死，但处理起来确实棘手。”中国综合开发研究院旅游与地产研究主任宋丁说，“如果‘大赦’，会导致社会对法制的不信任；如果强拆，既影响稳定又浪费社会资源。”

财经评论员马光远说，目前各地对小产权房采取了很多不错的探索办法，应鼓励各地根据自身情况因地制宜，分门别类解决问题，该补缴税费的补缴，该拆除的拆除。不能一味拖延，让小产权房问题逐渐成为“无解”的难题。

分析人士指出，小产权房矛盾累积的主要原因是我国“土地产权的双轨制”，这是中国独特的二元土地制度造成的历史遗留问题，需要通过改革寻求解决之道。杨保军表示，十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”对农村发展是个重大利好，但后续需完善财政、税收机制。

“村民们其实也希望能在政府的主导下，进行土地的开发建设获得更多。”北京市昌平区阳坊镇一位名叫安国梁的村主任说，村民们最担心的其实是国家政策不明确，造成农村建房的无序状态。

北京两高律师事务所合伙人董正伟律师指出，目前分类处理的方向得到多数认可，国家层面应据此尽快对农村集体土地等相关问题从立法上予以明确，出台微观层面的细则。否则，利益驱动依然会让各类开发主体争相涌入小产权房这一利益巨大的领域，进一步增加治理成本。

看试点地区如何处置

解决小产权房问题，关键看如何处置存量房。拆除还是转正？不管哪种选择，均牵涉各种利益，面临极大压力。不过问题终究要解决，本文剖析深圳市和浙江玉环县两个试点，从这两个先行者的处置思路中，我们或许可以更清晰地窥见小产权房的命运前景。

玉环的三步走战略

2012年10月，浙江玉环县被列入小产权房5个清理试点地区。在刹住“小产权房违建”歪风后，玉环县开始对现存的小产权房进行分类处置，并制定了三步走战略。

步，从是否符合土地规划、城乡建设规划、房屋质量安全和消防安全的角度，对存量小产权房进行分类，明确哪些是必须拆除的，哪些是可以保留的，对该拆的一律拆除到位。对被拆且已入住的的低收入群众，将通过保障房进行安置。

第二步，坚决没收非法所得，并处罚款，情节严重的依法追究刑事责任，绝不让违法的得利、守法的吃亏。对违法建设销售小产权房的村（社区）给予暂停政府“一事一议”项目补助等处罚，并追究村党支部书记、村委会主任及其他相关责任人责任。

第三步，在符合规划和用途管制的前提下，对保留的小产权房再做细化，其中少量未出售的纳入政府保障房体系，大量已出售并入住的，本着有利于维护社会稳定，切实解决困难群众住房难的考虑，以“解决原已购房业主自住为主，限制进入房地产市场流通”为原则，根据实际情况分“没收处置、公益租赁、整治改造”三种类型予以处置。

类是对城市规划区内成片且是利用老宅基地等存量集体建设用地建成的小产权房，在处罚到位以后，从便于土地管理和实际可操作的角度，考虑把集体土地统一征收为国有，并在审查住户资格，补缴相关税费后，相应办理“国有出让土地使用权证”“国有划拨土地使用权证”“房地产有限产权证”三种不同产权证。

第二类是对乡镇规划区、村庄规划区内违建用于销售的小产权房，在处罚到位后，以公共管理与公共服务项目等名义补办农转用和供地手续，把集体土地使用权证和房屋权证办到村集体，不分割到户，住房由村集体租赁给原住户。未出售的不得再对外出售，可由村（社区）集体经济组织租赁给本村住房困难的群众或外来务工人员。

第三类是对村民和城镇居民的零星违建，根据“三改一拆”（即改造旧住宅区、旧厂区、城中村和拆除违法建筑）、农村土地综合整治、农房集聚改造等相关政策予以处理。

玉环县委书记张加波说：“在分类处置的过程中，玉环牢牢把握公平正义的原则，不让购买小产权房的人违规得利，对一户多宅的按其购买时的价格予以清退，对一户一宅的在补发产权证时，限制其今后转让交易。”

深圳分类处理、宽严相济

相比于玉环县，深圳的小产权房处置试点更受关注，也更具标志性意义。在深圳，官方文件上从来不存在小产权房的字样，而称之为“农村城市化历史遗留违法建筑”，但不少法律界人士认为，两者性质是一致的。

深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组室公布的数据显示，截至2009年底，深圳市农村城市化历史遗留违法建筑总计达37.74万栋，约4亿平方米，约占深圳市总建筑面积的一半。

今年1月中旬，深圳以政府公报形式公布了《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》，从2014年4月1日起施行。办法提出，对农村城市化历史遗留违法建筑采取分类处理方式。对非原村民所建，以及以房地产开发为目的未经批准建设的住宅类违法建筑，不予处理确认。

对原村民、农村集体经济组织或者其继受单位所建的住宅类历史遗留违法建筑，根据不同情况，免缴地价或按现行公告基准地价的25％补缴地价，并且超面积部分每平方米罚款30元至200元。对于原村民违反“一户一栋”原则所建违法建筑的多栋部分，多栋的第三栋及以上栋数部分不予处理确认。

办法规定，历史遗留违法建筑经处理、初始登记后，为非商品性质房地产，限定自用，不得抵押、转让；有三类历史遗留违法建筑在补缴地价的情况下可申请转为商品性质。

另外，办法还提出，历史遗留违法建筑当事人或者管理人申报后不愿意办理处理确认手续的，可以向区政府申请政府收购。政府收购后，可以根据房屋实际安全状况作为临时性保障性住房。

“可以考虑把部分小产权房转化为公共租赁房，但不涉及产权问题，即政府也不进行确权，而是提供一个操作规则和政策，凡是符合交通、配套、安全各方面条件的小产权房纳入保障房体系。”深圳市住房研究会常务副会长陈蔼贫说，这可以在一定程度上解决保障房房源不足的问题。

事实上，从2008年开始，深圳市保障性安居工程建设指挥部即选中宝安区中闽花园、步涌新村等作为“依法处理和征收历史遗留违法统建楼解决保障性住房房源”的试点。

深圳市规划和国土资源委员会一位内部人士透露，宝安区以“先罚款、后赎买”的方式处理中闽花园违建问题，即对开发商进行罚款之后又付了一笔钱给对方，买断中闽花园的权益，将管理权移交给宝安区住建局作为保障性住房，同时在国土规划部门补办手续，这种做法存在争议和风险，但也不失为一种创新和尝试。

告别“鸵鸟政策”

玉环和深圳的试点有几个相似之处，一是都采取了分类处理的办法，既不是一律拆除，也不是全部转正；二是部分小产权房在接受处罚后，得到了确认；三是得到确认并不等同于完全转为商品房，在权利上还受到很多限制；四是部分小产权房可以转为保障房。

同时，两地对增量小产权房都进行严厉打击。深圳市在出台试点办法的同时下发《关于坚决查处在建、在售违法建筑的通知》，提出继续保持“严查严管严办”的查违高压态势，并强调对在建、在售的违法建筑坚决叫停，严肃查处，坚决拆除一批，一片。

广州市社会科学院高级研究员彭澎认为，深圳等地对小产权房“分类处理”具有普遍意义，而且即使对小产权房的处理确认也属于“有限确认”，仍限制流转获利、限制征地搬迁补偿标准。因此可以说在法理上小产权房都是违法的，但处理方式可以“从宽”或者“从严”。

多位认为，小产权房属于历史遗留问题，比起一概不承认但又解决不了，部分承认、补缴地价、补办手续的分类管理思路显然是一种办法，至少有可能使长期得不到解决的问题找到一条相对合理的解决之路。

“长期以来，许多地方对小产权房问题采取‘鸵鸟政策’，既不承认合法，又无法全盘清理，结果导致范围内小产权房盛行。”彭澎说，深圳等地的解决方案可为其他地区处置小产权房提供参考

解难题靠智慧

解决小产权房问题，难点在于化解大量的存量房。这是一个复杂的历史遗留问题，也是一个牵涉广泛的现实利益问题，同时又是绕不过去的一道坎。如果对存量小产权房没有一个明确的说法，那增量小产权房受此鼓励，必将呈现禁而不止、叫而难停的局面。

客观上说，小产权房的滋长有其历史因由。村集体通过建设小产权房，改善了村民生活条件，增加了村级收入；开发商通过逃避土地出让金等税费，降低了开发成本；而购房者则以较少的支出摆脱了高房价的困扰。

正因为如此，我国小产权房才呈现蔓延之势。工商联房地产商会发布的数据显示，1995年至2010年，小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，其中“十一五”时期小产权房竣工规模就达2.83亿平方米。

但这始终是一个庞大的“灰色存在”。由于长期处于之外，它们往往不符合城市发展规划，存在众多的安全隐患，而且大量占用良田，威胁18亿亩耕地红线。当然最根本的是，毕竟不合法。放任发展的结果，必定是养痈遗患。

现在，问题到了不得不解决的时候。如果小产权房的存在等同于合法化，不仅助长其蔓延之势，而且使违法者得利、守法者吃亏，法律的公信力和尊严遭受亵渎。

随着土地制度改革的推进，村集体、村民等各方有望通过规范渠道获取土地，这将为问题的解决打下基础。

当然，化解存量小产权房并不容易。一是部分小产权房历史久远，一些细节恐怕已难以理清；二是情况复杂，不能搞“一刀切”，需要分类制定合情合理合法的不同措施；三是牵涉广泛，利益复杂，稍有不慎容易激化矛盾引发冲突。

以上种种难题是对各级政府执政智慧的严峻考验。

然而，“再深的水我们也得趟”，小产权房问题不能长期无解。

解决小产权房问题，化解存量是关键。只有明确了存量的处理政策，才能从根源上堵住增量，否则小产权房开发和群体“生米煮成熟饭”的侥幸心理永远不会消失；只有尽快形成存量处置和增量处置并举的配套政策，小产权房持续不止的乱象才能得到根本控制。