中国城镇化进程 中国耕地"红线"现城市化挑战

云南省丽江市地处中国西南高原山区，是著名的旅游城市。与大多数城市将火车客运站建在市中心不同，新建的丽江火车站“上”了山。

这一独辟蹊径的“上山”方案虽也曾引起争议，如今则被许多地方作为经验予以借鉴。其实，“火车站上山”的背后是保护耕地与城市发展之间日益激烈的矛盾。

在以山地为主的云南省，土地较为平整的“坝区”既是大多数城镇所在地，也是优质耕地的集中区域，所占比例却很低。

以总面积２．０６万平方公里的丽江为例，９５．８％为山地，坝区仅占４．２％。然而，据丽江市规划局总工程师和佳凤介绍，近年来，每年有近６０００亩坝区农田转为建设用地，３７％的坝区农田已被建设占用。

“坝区土地要么没有，要么不能动，剩下的路也只有上山了。”和佳凤说。丽江火车站最终建在了玉龙县五台山低丘缓坡处，保住了数千亩坝区优质耕地和基本农田。

耕地储备指标是指通过土地整理复垦开发新增的，经验收确认并经国土资源部备案后可用于耕地占补平衡的补充耕地指标。办法指出，耕地储备指标交易活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，任何单位和个人不得非法干预。市级交易机构组织耕地储备指标公开交易活动，除可通过网上公开竞价方式确定成交单位外，也可通过公开挂牌方式确定成交单位。市、县通过土地整理复垦开发取得的耕地储备指标在确保本地区耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的情况下可以有偿转让给其他市、县用于耕地占补平衡。

办法强调，有参加耕地储备指标网上交易活动的单位提供虚假资料骗取成交的；参加耕地储备指标网上交易活动的单位互相串通，操纵指标交易活动的；指标交易机构及其工作人员徇私舞弊和利用技术手段为有关单位骗取成交等情形之一的，其成交结果无效。构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

虽然不是每个地方都要把火车“赶”上山，但是从整个中国看，耕地紧张的形势并不亚于丽江。

根据中国国土资源部的数据，截至２０１１年底保有耕地１８．２４７６亿亩，比１９９７年的１９．４９亿亩减少１．２４亿亩，人均耕地仅１．３５亩，不到世界平均水平的一半。中低产田占耕地总面积近７０％。

耕地面积关系中国的粮食供应体系的安全运行，但现实中，近年来城市化加速，带动了巨大的土地需求，进而逐步冲击和侵蚀一再被强调的“１８亿亩耕地红线”。

国土资源部部长徐绍史去年１２月底在向人大常委会做报告时指出，耕地总量保护难度加大，建设用地供需矛盾突出，城镇和农村建设双向挤占耕地，违规违法占用耕地的压力依然很大，而实行最严格的耕地保护制度，是维护国家粮食安全的基础和推动生态文明建设的重要内容。

同时，因为部分工矿企业生产环保措施的不到位，由污染和损耗造成的耕地面积减少也日趋严峻。工业排放的有机污染及重金属污染，成为威胁耕地安全“毒瘤”。

徐绍史承诺，要坚持数量与质量并重，采取措施加快推进高标准基本农田建设，推广使用低毒低残留农药和高效化肥，禁止工业废弃物、城市垃圾等有毒有害物质施入农田。

针对徐绍史的报告，多位人大常委会委员认为，城市化侵占耕地是必然趋势，未来城市化和经济发展对土地的需求是刚性的，而且会越来越大，对未来的土地管理和耕地保护提出了更大的挑战。

郝益东委员建议将“城镇和工业项目上山上坡”的经验迅速推广。

对此，经管司负责人对一号文件进行了权威解读，他表示，工商企业进入农业，有利于利用社会力量，增加农业的资金、科技和物质装备投入，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设，“但工商企业直接租赁农户承包地，容易留下隐患。”

近年来，工商企业涉农问题引起越来越多的关注，其中争议的重点就是资本对农民利益的挤占。此前，农业产业化政策制定者之一的中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军公开表示：“农业产业化的受资本主导流出了，价格波动和自然风险叠加的代价，却大部分留给了农民。”

经管司负责人提到的隐患之一也是“工商企业挤占农民利益”，尤其是挤占农民就业和发展空间。他说，有调查显示，工商企业直接经营农地，原承包农户的劳动力只有20%左右能够进入企业工作，“既收取流转费又赚打工钱”代表不了大多数农民的实际情况。

目前，工商企业租地呈现逐年增长的态势，根据农业部统计数据，截至2012年12月底，家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包耕地(合同)总面积的21.5%。其中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。

工商企业租地有两个趋向值得关注：一是租期长，有的达到30至50年；二是面积大，动辄上千亩，有的高达几万亩。上述经管司负责人认为，这种趋向使原来自主经营的农民变为替人代工的雇佣工人，改变了农村社会结构，给农村社会治理带来隐患。

另外，工商企业租地进行“非粮化”和“非农化”生产的现象频频发生，经管司负责人称，企业为了赢利，多数会搞“非粮化”生产，有的甚至进行“非农化”建设，“有关部门调查显示，在一些地区工商企业租地种粮食的只有6%，”粮食播种面积如果大幅度减少，将直接影响到我国的粮食安全。"

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受《每日经济新闻》记者采访时说，企业租地非粮化非农化生产的监管有难度，“一方面当前我国土地用途管理制度不建全，另一方面这些企业很多是地方政府的招商引资项目，资本涉农应该建立更严格的监管制度。”

正如丽江的“火车上山”规划所揭示的，保障城市发展与保护坝区耕地的矛盾正在把城镇“逼”到山地上。

来自云南省国土资源厅的数据显示，截至去年初，全省坝区已有３０％被城镇建设占用，坝区优质耕地减少势头迅猛。与此同时，８度到２５度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的４７．３％，宜建山坡地空间巨大。

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