土地出让问题频现 将政府卖地收入放进"笼子"里

报载，一些地方政府出售的土地收入，它们的用处，除少数用在改善居民的住房上外，多数用于地方的其他建设和形象工程等。2013年上半年地方政府所收取的土地出让收入就达16722亿元，同比增长46.3%，相当于同期地方财政收入总额的46.1%。

高地价不是高房价的因素，但高地价无疑会推高房价。土地资源有限，而房企拿地就像人要吃饭一样，又不能不拿，如果没有一定的规制，地价只会越来越高，各地频处的“地王”就是例证。同样，如果不能保证政府将高额的土地出让收入，相当比例地“羊毛用在羊身上”，房价也就会随着地价水涨船更高。而地方政府，总是乐于见到地价越来越高的，因为除了直接的卖地收入外，随之而来的楼市火热也会助推房产类税收猛增。

土地出让收入的增长速度数倍于税收收入的增长，土地出让收入在地方财政收入结构中独大，将带来地方政府严重的财政收入稳定性危机。从近期来看，一旦中央让房价回归合理水平的决心更坚决，房地产调控政策更加严厉，问责更加彻底，地方政府的财政立马就会出现危机。从长期看，一旦土地出让收入枯竭，地方的土地财政也就难以为继，“底特律”式的城市破产就离我们不会遥远。所以，对地方政府的土地出让收入，我们要有近忧，更需远虑。

土地出让收入见效快、数额大、来得容易，这在无形中会催生一系列的不科学决策。一是容易盯着土地出让收入，大搞政绩工程，钱没花在刀刃上；二是容易助长政府自肥奢华之风，一些政府的住宅项目、楼堂馆所建设经费，一些单位新增工作经费，都来自土地出让收入，久而久之，必然是“由奢入俭难”；三是容易助推大城市病，为了获得更多的土地出让收入，一些城市就会想方设法扩大城市范围，结果要么是摊子越铺越大，配套跟不上，要么是“鬼城”频现；四是容易助推地方政府土地抵押债务过度，国土部的调查显示，“卖地收入”已成地方政府还债主要手段；五是也会让18亿亩耕地的红线告急。

目前，关于地方土地出让价格的法规，主要是“招挂拍”制度；关于土地收支管理的法规，主要是2006年的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。问题是，相关政策法规，一是没有确立科学的地价形成机制，让地价成了“脱缰之马”，没有，只有更高；二是土地出让收入使用范围过于笼统，而且在不同政策文件都有提及，地方政府制定细则的权力过大，导致了土地收入管理不规范，使用偏离了公共价值。

其实，问题的根源在于，直到现在，巨额的土地出让收入依然属于“预算外收入”，“预算外收入”就不可避免导致“预算外使用”，打监管的擦边球也就再正常不过了。早在2006年，财政部就要求将土地出让收支全部纳入地方预算；实际上，到了2010年，中央和地方预算草案才首次将国有土地使用权出让收入纳入预算。可是，问题依然没有解决，土地出让收入纳入了预算管理，却还是没有纳入预算收入。地方政府依然是，没钱了，就卖地；想钱了，还是卖地。

根据现代阳光财政的法治精神，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。然而，将土地出让收入纳入预算收入，出台规范管理的政策，还只是规范土地出让管理的一个方面。基于地方政府土地出让的系列问题，通过立法，将土地出让规划、定价、收入、支出等全部放进“笼子”，这是现实之需，民意所向。在目前的高房价下，应尽快解决的还是，如何让土地出让收入“羊毛用在羊身上”，不再成为房价走高的单边推手。

“像我所在的周边这几个区，百分之八九十都是靠土地发展，一个是土地出让金的收入，一个是房地产开发商所缴税费。”中部地区某市的一位政府人员如此告诉新华网记者。

近期，土地拍卖市场上“地王”频现，被认为是“土地财政”依赖症的最直接的体现。依靠土地出让来满足地方财政收入这种不可持续的做法愈演愈烈，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升。

地方政府对卖地如此“钟爱”，与对土地财政的依赖太强有很大关系。一方面地方缺少相关产业支撑，无法短期内填补地方财政收入空缺。再者，在GDP的“政绩”考核催化下，即使土地财政饱受诟病，地方政府仍趋之若鹜。靠“卖地换钱”的发展模式亟待转型。

“土地财政”沉疴

财政部公布的数据显示，今年前5月，公共财政收入56214亿元，同比增长6.6%，增幅回落6.1个百分点。至5月份，公共财政收入增速连续第三个月停留在6%左右的低位。债务缠身的地方政府急于“以地换钱”。

审计署日前发布的地方政府本级政府性债务审计结果公告也显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元。其中，超过半数地方政府指望卖地还钱。

“一些地方政府负债其实很严重，”上述政府人员称，“好多县级财政都是吃财政饭，要发展就靠卖地。如果没有卖地款，那些城市道路、县委政府大楼、公园就都没办法，但推高了房价，又等于从百姓手中套钱。”

“还钱”到“换钱”，中间最核心的部分都围绕着土地进行。在GDP政绩的催化下，越来越多的地方政府投身到“卖地”行动中，俨然已成了行业“潜规则”。加之现有的地方政府对土地出让收入的自行管理，某种程度上也加快了卖地的步伐。

地方政府对卖地依赖程度不见缓解，这种“一次性”“不可持续”的财政收入方式引人思考。在这种略显疯狂的卖地行为下，可以看出，一边是地方政府已经过惯了“土地财政”的好日子，没有耐心再通过发展实体经济慢慢积累财源。一边关于目前地方政府没有其他可以替代的财政收入来源，短期内仍然要靠土地出让金支持一些项目等因素也的确存在。

直接推高房价

统计数据显示，今年上半年300多个城市的土地出让金比去年高出六成，一些热点城市半年卖地收入已接近去年全年。

土地出让金大幅增长的同时，房价也在不断攀升。市场统计数据显示，6月306个城市成交地块楼板价为每平方米1235元，环比、同比分别上涨14%、44%。

一边是地方政府负债严重加上“政绩”作祟，通过卖地能比较迅速缓解这一症状。另一边，尽管“钱荒”被叫嚣，作为有实力的开发商一方，资金充裕。于是，双方一拍即合，“地王”应运而生，直接推高房价。

尽管遭受新“国五条”政策和货币市场流动资金紧张的双层压力，楼市依旧显得生猛。从5月份之后，开发商拿地热情高涨，地方推地节奏也是一路高歌猛进。热潮的背后跟地方政府职能不清不无关系。

从近日多地出现的地王来看，优势土地资源越来越受关注。就连号称“不拿地王”的万科此番也在“众目睽睽之下”半月三造地王，再次印证了地价决定房价说法，地方政府俨然成为高房价的幕后推手。

“只要地方政府对‘土地财政’的依赖度不变，即使增加再多的土地供应，也阻止不了地价、房价的上涨。”复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰表示。

“卖地换钱”模式亟待转型

依靠土地卖地换钱的模式越来越难以持续，这种“寅吃卯粮”的发展模式问题日益凸显。“卖地换钱”这一地方政府的“杀手锏”犹如癌症病变正不断扩散，为地方经济发展和楼市健康前行带来巨大隐患。

大广场、大马路、大公园、大拆大建，这些“大手笔”之下是“保增长”诉求下的急功近利。诚然，地方政府面临经济发展的巨大压力，但在此压力下，如何迅速融资加快经济发展是当务之急，随之产生的债务问题最终都被留给了下一届政府。

财政部财政科学研究所所长贾康此前接受采访时称，现在人们所抨击的地方土地财政、短期行为、政府职能扭曲等问题的发生，实际上都是我们过去就知道会发生很多弊病的分成制、包干制的实际状况所带来的。

“真正能够校正土地财政的就是地方税体系实际进展，必须在房地产税形成制度框架。”他认为。

通过加快改革现有中央地方财税体制，建立财政收支平衡制度，不断完善土地收入管理使用方法，防止一次性“透支卖地”等做法，从而促使“卖地换钱”模式尽快转型在当下显得尤为迫切。(张金凤)