2010全国土地出让成交2.7万亿 资金流向成谜题
房天下综合整理2011/01/13 09:41
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
（来源：21世纪经济报道 荆宝洁）地方政府强大的经营能力，造就了新一轮的土地盛宴。
2011年1月7日的国土资源工作会议上，国土部部长徐绍史透露，2010年土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70%，实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。而巨额土地出让背后，房地产用地调控仍面临较大压力，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。
中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海十分担心地向本报记者指出，房地产已经陷入房价推动地价，地价进一步影响房价的恶性循环模式。对于政府来说，土地出让金的增加是好事，对于社会来说却是坏事，这种模式到一定阶段一定会断裂。
尽管专家多次呼吁改革“土地财政”模式，却看不到任何实质性的变化。而万亿土地财政收入属于政府财政预算外收入，去向却不透明。
难以为继的模式
中指研究院的监测数据显示，2010年120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元。
“价量齐涨”是去年土地出让金收入的主要原因。增加土地供应是2010年楼市调控的重要举措。数据显示，2010年1－11月，120个城市累计供应、成交住宅用地分别为39591万平方米、30216万平方米，同比增幅分别达到43%、40%。在其中的10个重点城市中，有9个城市土地成交面积实现增长。
价格方面，2010年120个城市住宅用地楼面地价波动频繁，并在7月以后震荡上行；至当年11月，120个城市住宅用地楼面地价为2134元／平方米，环比上涨29%，同比上涨10%。自11月起，随着优质地块入市，杭州、广州、温州等城市又重新冒出“地王”。价格因素对一些城市土地出让金的贡献率十分突出。比如，武汉、南京等城市2010年住宅用地出让面积同比增幅不到20%，但出让金的收入增幅却超过125%，地价之高可见一斑。“因为相信地价会涨，开发商也开始大规模的买地。”曹建海说。
统计显示，2001年至2003年，土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期地方财政收入的35%；2004年此数字已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。
地方政府为什么会热衷于搞城市扩张呢？其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收化。从国务院发展中心课题组蒋省三等研究员在浙江省等地调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是“土地财政”。
北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光指出，中央政府的一个重要目标是粮食安全和社会稳定，其基本手段是利用现行法律之路，加强土地管制和土地执法。而地方政府的主要目标是地方经济和地方收入增长。一方面，由于现行财政体制的限制，地方政府既想干事，又没有资金来源，扩大征地面积和城市建设规模成为手段之一。另一方面，对中央的土地政策，地方政府既要贯彻执行，又不能完全照办，变通和为我所用成为他们的生存之道。
但曹建海认为，这种模式如果继续，会走向更危险的境地，地方政府成为房价上涨的推手。一旦房价下降，有可能带来地方政府、开发商、购房者连环的债务危机。
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬也持相似的观点。他认为，卖地生财的模式不能继续，应当进行重大改革。改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的奖励。但土地财政的改革无法孤立进行，必须和整个国家的财税体制改革联动，这也意味着改革是一项巨大的工程。在土地财政模式短时间无法改变的情形下，土地收入的支出应该透明化，纳入监管中。
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去向待透明化
关于土地出让金，华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司副总经理公衍奎对本报记者说，地方政府一般会有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。有时，为了招商引资，会返还一部分土地出让金给开发商。各区、县之间还会分得一部分土地出让金，“走法灵活。”
万亿土地出让金究竟流向了哪里？成为谜题。
关于巨额土地出让金的去向问题，北京市曾对外公布了支出的主要构成。2010年3月18日，北京市财政局新闻发言人孟景伟接受媒体采访时表示，2009年北京市土地出让金实际为494.17亿元。孟景伟指出，2009年社会上“北京卖地900亿”的说法，只是将合同出让价款的简单累加。
北京市财政局提供了一份统计数字，详细显示出2009年土地出让金安排用于民生支出的主要构成：一是用于农业土地开发等方面26.5亿元，占收入的5.4%；二是用于廉租住房建设方面38.5亿元，占收入的7.8%；三是用于城乡市政基础设施建设方面319.46亿元，占收入的64.6%；四是用于国有企业改革安置费等方面2.51亿元，占收入的0.5%。
从构成来看，有一大部分用于基础设施建设，曹建海担心，基础设施的建设有可能成为权力寻租的手段，地方政府对基础设施的建设实行总包、分包、转包的制度，各环节内有可能滋生腐败。
除此之外，土地出让金还被用于支付拆迁成本。根据国土资源部相关人士的材料，高额的土地出让金背后是随之高涨的拆迁成本，土地开发的成本平均占土地出让金总额的65%左右。部分城市的一些高价拆迁地块甚至因为国家调控政策，而处于无法出让的尴尬境地。“高价出让，有中央盯着，低价出让，连成本都捞不回来。”一位地方国土资源局的局长这样说。
盛宴背后，各种违规、违法问题频现。审计署几度抽查部分城市的土地出让金使用状况。根据规定，从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。
有解释称，出现这一问题的原因是。，一些经济发达城市土地出让净基数较大，以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市对土地出让净尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。
1月10日，国土资源部举行2010年度土地例行督察新闻发布会，国家土地副总督察甘藏春表示，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%。发现有74个城市两千多个项目存在土地闲置问题。还有一些地方政府违规减免和欠征土地出让收入，欠征土地出让金达241.79亿元人民币。另外，国土部今年初步拟对约60个地区进行例行督察。
（来源：上海证券报）刚刚过去的2010年，楼市在多重调控政策作用下，依然红火一片。记者昨日得到的数据显示，北京、上海、广州、深圳四大一线城市2010年全年新建商品住宅价格同比普遍大涨，涨幅的是广州，达23%，而北京涨幅，同比大涨42%。各地“卖地”收入也水涨船高，从记者得到的数据来看，北京、上海、大连三个城市全年土地出让金总额均突破千亿元，而二线城市的地价涨幅和土地成交活跃程度尤为惊人。
一线城市全年房价大涨
数据显示，2010年北京、上海、广州、深圳四大一线城市新建商品住宅销售面积和销售套数同比均有所减少，这主要是由于2009年在楼市刺激政策的影响下楼市成交量创下天量，而2010年经历过政策调控后，成交量已回落至较为正常的水平。2010年，北京全年成交量为1200万平方米，上海为937万平方米，广州为896万平方米，深圳为309万平方米。
然而，成交量的回落并没有带来价格下跌，四大一线城市全年新建商品住宅均价反而出现整体大幅上涨。从全年均价来看，北京2010年新建商品住宅均价已达到20328元/平方米，同比大涨42%，涨幅居四大一线城市之首；上海全年均价达22261元/平方米，堪称房价的城市，全年均价同比涨幅为40%；广州2010年均价也突破万元大关，达到11579元/平方米，同比上涨23%；深圳均价也已站在2万元以上，达到20596元/平方米，同比涨幅为33%。
杨红旭认为，客观来看，在严厉的调控之下，市场确实有所降温。整体而言，房地产开发景气指数自今年3月触顶后，至今持续回落。从成交量来看，今年新建商品房成交量可能比去年增长10%左右，增速明显回落。从房价来看，自2010年4月70个大中城市房价同比涨幅创12.8%的新高以来，涨幅持续回落，2010年11月已降至7.7%；可以说，“遏制部分城市房价过快上涨”的目标初见成效，不过离预期效果尚有距离。尤其是房价没有出现合理回调，致使年末关于新一轮调控的呼声渐起。
杨红旭预计，2011年房地产调控政策不会放松，甚至还有加码的可能性。总的来看，国家依然将把稳定房价作为主要目标，中央将督促相关部门和地方政府进一步落实好既有政策，加大查处、约谈、问责等工作力度。在此基础上，如果房价依然出现明显上涨，则有可能出台新的调控政策。
三大城市土地出让金均突破千亿元
2010年，经历了“新国十条”和“国五条”等调控政策后，土地出让市场仍热度不减。从披露的2010年土地成交金额排行前20名的城市来看，北京、上海、大连三个城市已进入“千亿俱乐部”，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。
中原集团研究中心发布的《中原地产研究年刊2010》也显示，2010年有关部门加大了土地供应力度，土地购置面积大幅增长，超过2007年峰值水平。仅2010年1-10月，土地购置面积约3.28万公顷，2009年同期约为2.41万公顷，2010年增幅超过3成。
值得注意的是，2010年二线城市不论是地价水平还是土地出让总金额，均增长迅猛。其中，大连成交1073亿元，同比增310%，长沙成交165亿元，同比增长182%，哈尔滨成交217亿元，同比增长116%，武汉成交764亿元，同比增长107%。
据中原集团研究中心对北京、上海等12个重点城市统计显示，商办用地增长最明显的有沈阳、成都、长春等二线城市；而住宅地块方面，一线城市中，北京增长，上海持平，广州、深圳略有下跌；二线城市普遍呈现增长，其中最突出的是武汉和长春。
“从土地出让金占地方政府一般预算收入的比例来看，房地产在众多城市产业结构中的支柱地位和作用仍无法忽视。不仅是一线城市，二线城市对土地财政的依赖也越来越明显。”世联地产首席分析师王海斌表示。他认为，从长期来看，二线城市的新增建设用地空间更宽广，其土地单价上涨的空间可能更大。但从楼市调控的角度来看，对土地财政依赖的增加也存在一定风险，尤其是随着楼市调控的加强，二线城市对高地价的支撑能力有限，须防范项目开发出现“烂尾”的情况。
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