小产权房转正的合理方式
东方早报2013/11/08 10:28
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
最近国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案广受关注。其中提到：对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。过去这些年，针对愈演愈烈的小产权房建设现象，在国土部严厉要求下，地方政府大多采取以严格查处甚至强制拆除为主的治理手段，上述以“疏导”为特征的方案在学术界之外算是很新颖的。
该说法被很多人理解为小产权房要转正，北京小产权房最集中的通州区这几天交易频繁，价格持续上涨。专家则相对谨慎，有的说，这只是一个提议，不是政府政策；有的说，若小产权房真转正，有利于平稳房价，但还要解决土地城乡二元制、违法建筑处理等诸多相关问题。
小产权房问题已经非常突出。大面积的已建已售小产权房的存在，使得一律拆除的社会成本太高。高房价刺激更多小产权房新增面积出现，也要求政府不能久拖不决。小产权房因能满足中低收入阶层的住房权利，天然占有道义优势，转正很容易获得多方支持。因此，一个合理的解决方案受到各方期待。
所谓的合理，更多的是合乎一般的法理逻辑，不见得完全符合当前法律规定。小产权房之名，正由其突破当前法律对集体土地用途的设定而来。《土地管理法》规定，集体土地用于建设用途，只能用于乡镇企业、乡村公共设施与公益事业以及村民住宅三类，没有留出集体土地用于商品住宅建设的任何政策空间。集体土地需要先被政府征收，才拥有合法的用于城市建设用途的权利，如果用以建设住宅，建起的是通常所说的大产权房。未经征收过程而由集体盖起来并出售的是小产权房。
集体土地包括集体农用地和集体建设用地。与此对应，小产权房分为两类，一类是在集体农用地甚至耕地上建造的房屋，另一类是在集体建设用地上建造的房屋。
前者明显突破用途管制的限定，任何国家都不允许随意将农用地用于建设。我国当前土地管理体系赖以构建并发展成型的逻辑基础，正是由保障粮食安全延伸出耕地保护与用途管制。突破农用地用途管制的限定，将不利于粮食安全，也完全消解掉国土资源部存在的权威性。因此，这一部分放开绝无可能。已违法转变用途建成的小产权房该怎么办，是一个难题。
较容易处置的是后一类。这部分无碍耕地保护、用途管制的大局。让农民不解的是，为何要在集体建设用地上盖住宅出售，土地就必须被政府征收，而不能由集体按规划实施建设。而政府征收并出让土地的过程中有巨大，更让农民产生一种强烈的不公平感。在政策不给农民相关获利机会的情况下，农民就用自己实施的方式来获得。这是小产权房大量出现的经济与社会原因。
正是看到当前政策之于情理法理不合之处，各地集体建设用地的流转改革，试图放开用途上的严格限定，但是，也都规定不得用于商品住宅。就是说，在集体建设用地上盖房出售仍得不到政策支持。看上去，放开集体建设用地流转用于工业、商业、旅游等方面，会让其有更广阔的应用空间，但独独禁止集体建设用地用来建商品住宅，更凸显不公。
要解决这个问题，光打击和限制，而不进行制度调整，是缺乏效率的。存量集体建设用地用途的不公平问题，实质是土地增值分配的不公平问题。这也是相关方面对十八届三中全会预期最强烈的部分。集体建设用地与城市国有建设用地同地同权同价的改革，2008年召开的十七届三中全会就已提出，迄今尚未全面落实。现在已经到了全面同权的时候，尤其是上述两类土地用于商品住宅建设的权利。当然，对城市商品房市场的冲击，或是其实施中的障碍。
不妨回到“383”方案原文，和小产权房转正有关的表述是：“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场……在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”
由此可提炼出的路径是：先通过规划与用途管制构建出城市的规划边界，其中的集体土地除公益性部分需要被征收外，其他用途的部分可以由集体作为产权主体进入市场交易，确定集体建设用地在用途上完全平等无禁区。
按此操作，在规划圈内，只要按规划来建设商品住宅，不论存量集体建设用地，还是集体农用地，都没有大小产权之分。以专业的方式描述，可以这样说：存量集体建设用地可获得规划实施权，集体农用地要先获得农用地转建设用地的权利才能获得规划实施权。与现有制度不同，这些权利的主体不再是政府，即无须通过征收，这些权利直接被赋予集体或农户。当然，农户需要为这些权利付出对价，才可自行开发使用。
已有的小产权房可比照这一赋权框架。存量集体建设用地上的小产权房，加收城市规划所赋予的建设权利的对等价格。农用地上盖的小产权房，在以上对价外，还要加收农用地转建设用地权利的价格。总之，缺什么权利就补什么对价。
解决存量小产权房问题意义重大，付出对价获得权利的思路也完全可行。但让人担忧的有两点。一是如何有效约束地方政府严格遵守这种新秩序，而非以各种名义剥夺农民平等进入市场供应土地的权利。因为这种平等会大大减少地方政府过去拥有的垄断供地。二是地方政府维护规划严肃性、严格打击违法规划乱建的能力如何保证。现有的小产权房问题之所以产生，多少与这种能力的缺失有关。在放开集体建设用地用途后，集体与农民提高，可能刺激更多规划圈外的集体土地用于小产权房建设。若不能有效治理，这边刚解决存量小产权房问题，那边又出现大量新增小产权房，更让人头疼。
所以，未来的小产权房转正之路，应配合一软一硬两种手段。征地手段过硬，应该软化，减少征地，让出集体土地自行入市的空间；规划控制的能力过软，应该强化对规划的实施和对违法行为的打击。这样才能构建新的城乡用地结构，从根本上解决小产权房问题，也才能确保小产权房转正思路的合理性。
（作者系浙江大学公共政策研究院研究员）
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日前，作为中国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心，首次公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告，该方案提出“在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的土地出让金，妥善解决历史遗留问题。”该表述引发业内的强烈关注，小产权房有望“转正”的预期渐长。
