多个城市地块流拍 触动地方政府"土地财政"神经

今年用地供应计划暂停

一线城市供地增加

用供地来调控楼市，看起来是从根源上钳制住了房价上涨的势头，可惜的是，“理想很丰满，现实很骨感”，四年都不曾完成的住房用地供应计划终于在今年喊停。

近日有消息称，国土部曾连续4年公布的住房用地供应计划今年将暂停公布，改由各省(区、市)自行公布供地计划。对此，国土部相关负责人表示，是否公布尚未最终确定。分析人士指出，鉴于部分区域的房地产市场风险凸显，监管层今年将调减部分城市的供地指标，全年土地供应量可能有所下降。为了避免给市场预期带来负面影响，暂停公布住房用地供应计划实属情理之中。

2010年1月，为抑制房价过快上涨，国务院出台了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，要求增加住房建设用地有效供应，并及时向社会公布住房用地年度供应计划。2010年4月中旬，国土部首次将住房用地供地计划对外公布，这一计划总量高达18.47万公顷，是上一年实际住房用地供应量的1.35倍。这个庞大的计划一度惊动业界，认为其将对平抑房价发挥重要作用。可该计划当年实际只完成12.54万公顷，完成率不足七成。

此后三年情况也基本类似，住宅用地供应计划至此已连续四年未能完成。2011年计划供应21.8万公顷，实际完成13.59万公顷。2012年住宅用地供应计划为17.26万公顷，虽然因上半年土地市场行情不佳，国土部主动将该计划下调至15.93万公顷，但最终住房用地实际供应11.08万公顷，比2011年仍然减少了11.5%。2013年住房用地实际供应13.82万公顷，达历年，相当于前5年平均实际供应量的143%，但仍未完成15.08万公顷的年度供应计划。

虽然国土资源部每年初均会通报上年未能完成计划的城市，但四年来并无一个城市因此受罚。连续多年不能完成年度供应计划，一方面引发市场关于土地供应不足的预期，另一方面也反映出该计划编制过程较为粗放，地方政府对土地市场变化预判不足。

尽管暂停公布住房用地供应计划，但国土资源部对于一线城市仍格外关注。早在去年年底，国土资源部副部长胡存智就表示，房价持续较快上涨、供需紧张的城市，要继续增加住宅用地供应。各城市特别是四个一线城市要调增并公布住房用地供应计划，以过去5年实际供地平均量为标准，持续增加住宅用地供应，保证一定的增幅。

今年年初，国土部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。

此规定被一些市场机构解读为500万以上特大城市可能减少房地产用地供应，进而可能影响房价走势。

对此，国土部规划司司长董祚继曾解释称，生活用地、公共基础设施用地不仅不在这个范围内，而且还会优先保障，比如房地产用地，2014年还将增加，包括500万以上人口特大城市还要增加，而且是主要增加的地方。

据悉，在各省市获批自行公布供应计划后，北京3月底公布了2014年国有建设用地供应计划，总量为5150公顷，其中住宅用地1650公顷，与去年持平。但商品住宅用地供应比2013年将多出150公顷，至1000公顷。

同时，3月下旬，广州发布《2014年广州市经营性用地供地蓝皮书》称，2014年住宅用地计划供应量6.66平方公里(其中商品住宅用地5.27平方公里，保障房用地1.39平方公里)，略高于2013年实际供应量6.49平方公里，比全市前五年住宅用地年均供应量增加20.7%。

而上海市房管局局长刘海生在4月也称，上海目前没有研究新的房地产调控政策，仍将严格执行现有政策。“对投资、投机性的需求还是从严控制；对有居住需求的还是要加大供应，包括普通商品房的供地。”

除了上述三个城市，成都、宁波、厦门、南京、郑州等城市也相继公布了供地计划。

多城市地方政府依赖土地财政

达150%

地方财政依赖土地出让已不是什么秘密，土地出让金被地方政府用于还债或进行市政建设等多个方面。在目前的分税制格局下，地方土地出让的一部分需要上缴中央，剩余的卖地收入则属于地方的政府性基金，除必需用途外，其余卖地收入地方政府支配权限较大。从这个角度来讲，土地财政会引发了各地的推地卖地热潮。但是，土地财政也使得各个地方政府对于土地财政的依赖越来越大，而这种依赖在进行经济结构改革攻坚阶段的时候，往往会由于经济增速降低、土地出让下滑等原因，使得地方政府重启土地财政，加大推地力度，提振房地产市场，以适度拉动宏观经济增长，从而造成“死循环”。

“住房用地供应计划今年将暂停对外发布，改由地方自行公布各省供地计划”的消息一经放出，就引发了外界的种种猜测和担忧。据知情人士表示，“这也是顺应当前的改革趋势，部委和地方的关系要理顺，如果是地方的职责就要放权给地方。”

可是，土地财政在地方财政收入中占如此重要部分的情形下，国土部的“放权”，是否会让地方政府成为推高地价的推手呢？

国土资源部土地利用司负责人表示，商品房用地供应量属于“预期性”指标，地方政府计划供应的土地能否最终成交，要看房地产市场行情及开发商的拿地意愿。保障房供地则属于“约束性”指标，地方一定要完成。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌去年曾在一次论坛上对媒体表示，有些地方政府重视土地供应，完成情况就会很好；有些地方可能通过控制供应来稳定他们所想看到的高地价。在该论坛上，某新城开发区负责人还表示，他们每年都控制土地供应，一般每年不会超过2000亩。他们之所以控制土地供应，是“为了让开发商的楼盘能有更好的投资价值，使房价稳步上升，从而抵御通胀，另外也不造成开发商的恶性竞争。”

国家统计局数据显示，2014年一季度国内生产总值128213亿元，按可比价格计算，同比增长7.4%，当前宏观经济处于改革过程中的触底阶段。

与此同时，2014年1~4月份，房地产开发企业土地购置面积8130万平方米，同比下降7.9%，降幅比1~3月份扩大5.6个百分点；土地成交价款（出让金）2214亿元，增长9.6%，增速回落1.8个百分点。同期，商品房销售额18307亿元，下降7.8%，降幅比1-3月份扩大2.6个百分点。其中，住宅销售额下降9.9%，办公楼销售额下降10.2%，商业营业用房销售额增长3.5%。

此前，审计署的数据显示，截至2013年6月，地方政府债务总额已增至17.9万亿元，其中2014年部分地方面临偿债高峰的来临。而2014年以来，宏观经济处于触底阶段，房地产市场供求也进入低迷期，土地出让金也呈现出增幅下滑的态势，部分城市甚至出现土地流拍事件，而这将直接影响到地方的偿债水平或市政工程等推进力度，甚至可能引发阶段性土地财政危机。

从2014年起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局），陆续公布了各省份政府性债务截至2012年年底的审计结果。在29个省份（新疆、西藏、港澳台除外）的审计公告中，在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时，有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。数据显示，以“承诺以土地出让收入偿还债务总额”排名，北京、浙江、上海位列前三。以“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”排名，浙江省和天津分别有66.27%和64.56%的债务需要靠土地出让收入偿还。即便是债务偿还对土地出让收入依赖的山西省，这一比例也超过1/5。

以45个楼市限购城市2013年土地财政依赖度（土地财政依赖度=城市土地出让金/城市一般性财政收入*100%）来看，同策咨询研究部数据显示，45个楼市限购城市的土地财政依赖度较高的（超过80%）共13个城市，依次是杭州、佛山、南京、长沙、三亚、合肥、福州、昆明、济南、徐州、宁波、温州、成都，其中，杭州、佛山、南京、长沙4个城市超过100%，杭州为45个楼市限购城市的土地财政依赖度的城市，土地财政依赖度高达156.4%。

从已限购的一线城市来看，得益于宏观经济综合实力的优势，北上广深2013年对土地财政依赖度总体低于61%，甚至深圳只有27%。但是，北京、上海和广州的土地财政依赖度仍然在50~60%之间，一定程度上说明，即使一线城市经济较为发达地区目前对于土地财政的依赖仍然较大。

从一线城市之外的限购城市来看，土地财政的依赖度超过50%的共计31城市，这表明大多数省会城市、部分三四线城市对于土地财政依赖度仍然比较高。尤其是对于宏观经济基本面不太好的城市来讲，其对于土地财政依赖度表现更为突出，比如杭州、宁波、温州等浙江省城市。

同策咨询研究部总监张宏伟认为，当前，土地市场进入低迷期，部分城市甚至出现土地流拍事件，而这将直接影响到地方的偿债水平，甚至可能引发阶段性土地财政危机，这又进一步影响到地方政府公共设施的建设与偿债能力。

地块流拍威胁财政收入

地方政府出手救市

面对楼市与土地市场的双重冷清，对土地财政依赖度越大的城市，“恐慌”来得越早。而对于这种恐慌，各个地方政府普遍采取的应对措施是“救市”。从土地财政依赖度的角度来说，今年以来尤其是二季度以来土地出让收入的减少直接诱发地方政府的阶段性土地财政危机，而地方土地财政危机则成为诱发松绑楼市“限购令”的主要原因。

据悉，已有部分城市如杭州萧山、南宁、无锡、天津等出台了“救市”措施，这些措施或出台刺激首套自住需求、或放松限购等调控政策执行力度、或降低土地竞拍门槛，以此稳住房地产和土地市场下滑态势，此举被视为地方对土地财政的依赖使然，“研究放宽限购政策”或成短期内摆脱还债险局的出路。

因此，有政策分析人士认为，虽然需要政府放权，但不能放手，否则国土资源部出台的这则消息或许就会成为一些地方政府的尚方宝剑，为增加地方财政收入而过多地再伸“干预之手”。

房地产行业专家谢逸枫在接受《中国联合商报》采访时表示，从目前中国楼市实际情况与市场反映来看，解决楼市与市场问题的关键主要是四个方面层次，一是供求关系。二是货币层面。三是信贷层面。四是改革层面。因此，大家不能把拯救房地产命运的希望，都寄托在松绑调控与取消限购、限贷政策上。

谢逸枫认为，取消限购是今年无法做到，若强行突破，会破坏市场房价上涨预期，导致投资、投机性的不合理需求卷土重来，让楼市重蹈覆辙。

业内人士认为，这种土地供给状况形成并固化购房者对房价的上涨预期，由此造成的代价是资金大量流入房地产业造成的泡沫化，以及地方债风险。事实证明，通过制定计划这种无约束力的做法无法有效增加住房用地供给，而必须降低地方政府对土地财政的依赖，降低其以调节供给满足自身财政需求的动机，住房用地供给才能恢复市场导向和理性化。

有专家认为，应该遏制地方卖地冲动。比如将地方经营土地的职能剥离，仅留下管理土地的职能；或改变现行的土地批租制，土地批租的一半收入归当期政府使用，另一半收入归未来政府使用。

也有人认为，应该着力解决地方财政收入不足的问题。中国法学会财税法学研究会会长刘剑文在接受媒体采访时指出，一方面可以适当调整中央和地方税收的划分比例，加大转移支付的力度；另一方面应该增加地方“造血”能力，赋予地方新的主体税种，完善地方税体系。

中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，在当前城镇化建设的高峰期，仅靠地方政府的税收收入和转移支付难以完全满足基础设施投资的资金需求。改善土地财政问题，急需建立完善的地方政府基础设施投融资机制，尤其是建立健全地方债券发行管理制度，即便用“刻不容缓”形容也不为过。