一季度地方财政55.4%靠卖地 专家呼吁土地财政转型

推动土地财政转型，首先是确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成可持续的地方收入来源

根据实时财政数据显示，“土地财政”在地方政府财政收入中的主角地位依旧稳固。季度国有土地使用权出让收入达到1.08万亿元，同比增长40.3%，而同期地方本级财政收入1.95万亿元，“卖地”收入与地方公共财政收入的比例达1：1.7。

与此同时，由《中国经济周刊(微博)》与中国经济研究院联合发布的23个省(市)“土地财政依赖度”排名显示：23个省(市)的有1/5债务靠卖地偿还，浙江、天津2/3债务要靠土地出让收入偿还，分别达66.27%和64.56%。在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%。

“对地方政府而言，现在调控房地产、营改增，首先冲击的就是地方财政。”安邦咨询高级研究员贺军表示，与中央政府相比，没有发债权的地方政府面临的“财政焦虑”更为严重，不少地方患上“土地财政依赖症”说明财税体制改革需要深化，地方政府的财权和事权不统一，导致很多地方只能依靠卖地推动地方发展。

值得注意的是，在“经营土地”、“卖地还债”的过程中，地方政府无形之中会强化自身“商人”的角色，过度参与到市场竞争等微观事务中，这显然不是现代政府应追求的角色。因此，改变“卖地还债”的根本，还在于深入推进财税体制改革，加快政府职能转变等。

“土地财政问题是改革很重要的突破口，地方政府要稳定的收入来源，不是通过卖地，而是通过土地的渠道获取可持续收入。”国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，三中全会文件重点已经提到房地产税，国务院日前印发关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见也提出要做好房地产税立法相关工作。改革最后结果之一，是形成可持续地方财政体系，不能再靠卖地作为政府主要收入来源。

“应尽快开征房地产税，使之替代土地出让金，把土地出让金废除，从而避免地方政府的卖地和房地产化冲动。”中央党校国际战略研究所副所长周天勇[微博]提出，开征房地产税后，要对过去收的较高的土地出让金进行退税，并对低收入的人进行减免。

财政部财政科学研究所的一份报告也指出，推动土地财政转型，首先是确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成稳定的地方税收体系的收入流量；第二，通过强化土地出让收支预算管理，将近三分之一的政府收支纳入规范的预算管理，有效弥补当前财政管理的一大短板；第三，有效规范土地分配，对促进房地产市场稳健发展、有效保护国有和居民土地权益起到巨大推动作用，并推动经济结构调整和发展方式转变，引导地方政府由努力增加GDP和流转税收入转向集中力量改善当地经济社会环境，推动经济增长与社会发展更趋协调。

相关阅读

城镇化虽然已是共识，但其理念、路径依然存在诸多分歧。国土部副部长胡存智和经济学家华生(微博)，就因为对土地改革的观点不同，在19日举行的“2014中国城镇化高层国际论坛”上公开辩论起来。

土地财政是否可持续

胡存智说，城镇化中有两个问题经常会被问到，一个是钱从哪儿来，一个是地从哪儿来。钱主要还是从工业化来，土地是参与工业化生产的一个很重要因素，同时土地作为工具来分享财富用于城镇化。

华生表示，中国过去十年城镇化走的就是一条土地财政的道路，政府用土地积累的钱发展城市，这个路还能不能走？如果有问题，就不能一边放手大干土地财政，一边去搞别的试点。

“现在对于土地财政不是根本否定，但是必须做重大改革，我认为如果从这个地方起步，可能会有比较多的共识。”华生说。

在一线城市土地市场火爆的映衬下，“土地财政”依旧是2013年的关键词。土地财政多为外界诟病，其理由是推高房价或者酿成征地纠纷。但也有观点认为，现有中央地方财政体制下，地方事权多而财力小，缺少税源，不得不借助变现土地资源发展经济。

河南省新乡市获嘉县是一个地处内陆的小县城，县委书记郭力铭说，城镇化过程中解决资金问题，首先还是依靠土地。短短几年，地价从每亩15万元涨到上百万元，随着地价上升，基础设施建设资金难题迎刃而解。不过，单靠土地也有问题，目前在融资上采取了很多办法，比如向银行融资，建设融资平台；采取BT、BOT等模式解决基础设施建设问题。

华生说，不能回避土地财政问题，回避了以后其他都摆不平。所以土地的增值怎样在城镇化过程中使得大多数、特别进城农民工真正从中获益，这是问题的关键。

胡存智则比喻说，现在是大家发现吃太多主食（土地出让金）不好，就提倡多吃蔬菜，多吃水果，改变土地的分享方式。因此目前就是要想办法种水果，种蔬菜，“如果在蔬菜水果都没有产生出来之前就说不吃饭了，因为吃饭要死人，我觉得就不够全面。”

集体土地能否进城

目前我国的土地改革，突破口选择在集体土地上，华生则直接表示，集体土地进不了城。土地财政和政府的利益是相连的，大局一定，就不好试点了；因为大局定了，试点就是希望没有路的地方走出一条路来，那基本上是不可能完成任务。

胡存智则说，集体的经营性建设用地和宅基地是农民最可以提交给市场使用的，也是最容易来参与整个财富分配的，所以把这两块首先改好了，建设用地要素的自由流动、城镇化发展中地和钱的问题就都解决了。“这个非常重要，但是一定要找好结合点、关键点。”

胡存智还表示，土地改革的要求就是让要素充分流动起来，这个要素包括国有的，也包括集体的，即便是有特殊情况，也不会特殊到不能改革。

抚顺市市长栾庆伟在当天的发言中说，在实践中推进城镇化会面临资金、户籍、基础设施等各方面问题，这些都是瓶颈。最突出的还是土地问题，而且管得特别严，限制特别多。土地出让金收入目前占抚顺财政比重在20%左右。

栾庆伟说，目前抚顺采取的最有效办法就是宅基地换住房，引导农民渐渐进入城市。在这个过程中腾出一些土地，用于发展经济，搞工业园区、基础设施、公共服务等。

胡存智说，宅基地换房的方向是应该考虑的，确实有合理成分，但也有缺点、问题。宅基地是集体经济组织成员所有，是在熟人社会中，同时还兼顾社会保障的作用，这些因素在制度设计上都要考虑进去。

胡存智称，如果两种所有权的土地能够公平地、符合用途管制和规划要求地流动起来，土地财政的问题也就迎刃而解。

华生同时批评说目前我国的土地往往是政府部门自己规划，自己卖地，自己拿钱。虽然大头做了基础设施建设，但也确实存在政府空手套白狼套出一个新大楼，使得政府失去公信力。所以报纸上会有“政府牵走一头牛，补人家一只鸡”的标题。

胡存智则表示，政府应该避免带着利益从事公共管理事务，但是国有土地也是资产，也要经营。实际上政府也不是“牵走一头牛给一只鸡”的问题，是怎么改革土地分享的问题。