全国房地产商囤地近18万亩 建成可供800万人住
山东商报2011/07/29 08:33
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
据国土资源部统计，截至2010年底，共查出闲置房地产用地2648宗，面积11944公顷。如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率2、每套住房90平方米计算，将会增加270多万套住宅。按人均30平方米计算，将会解决800多万人的住房问题。
“住宅用地的大量闲置，直接导致原本稀缺的宅地市场更为紧缺，是资源的极大浪费。而且对那些遵纪守法的企业来讲也是不公平的。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授说，大量闲置土地未被开发，还造成政府无法准确预测经济社会对土地资源真实需求，土地市场出现虚假繁荣，土地资产功能被放大，房地产投机难于遏制，居民住房保障得不到落实。
开发企业拿地时疯狂举牌、狂热追求的地块，为何到手后又把其“打入冷宫”迟迟不开发？
据介绍，拆迁难和居民反对等引发的规划调整是开发商经常提及的两个主要理由。由于过去许多地不是净地出让，开发商和拆迁户始终达不成一致意见，致使土地不能动工。而项目周边居民强烈反对规划方案，因此需要调整规划，规划的调整自然要耗费时间，延期开发也就理所当然。此外，还有出让地块有复杂的法律纠纷导致动工难等因素。
另一方面，随着时间的推移，政府往往会在地块周边修建道路、医院、广场等配套设施，地价自然就了，这样所获得的利润比拿到地后立刻开发要多得多。而这些“闲着”的土地，也可以抵押在资本市场上融资。在地价不断攀升的大背景下，闲着就能创造财富成为事实。因此，不少开发商甚至会“乐于”让土地闲置。
此外，还有许多土地闲置有政府因素。
国土资源部的统计显示，六成闲置地是由于征地矛盾等“政府原因”造成。
“政府原因造成的延期开发，情况就复杂得多。《闲置土地处置办法》中规定了土地闲置时间超过两年可无偿收回的例外情况，但对‘不可抗力’、‘政府、政府有关部门的行为’和‘动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延’这3类例外情况均无进一步的具体规定。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说，按现有政策规定，政府原因造成土地闲置原则上不予追究责任。“这相当于一个挡箭牌，不排除一些企业为了躲避处罚，也编造理由挤进了‘政府原因’中。”
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“不少地方政府的经济利益和政绩与开发商联结在一起，在纷繁芜杂的利益和动机面前，政府对闲置土地‘收回’和‘重罚’制裁手段很少实施。监管偏软成了土地闲置的重要助力。”邹晓云说，如果确实不具备开发条件，企业可把地交给政府，政府也可以收回。
“如果地方政府一再因为客观理由放宽对开发企业闲置土地的处罚，那就不排除会有开发企业制造客观原因，实现闲置等待土地增值的情况出现。因此，只要土地超期不能开工的，就应该退地。”他说。
而企业这种做法之所以能行得通，主要是我国的一些制度不够健全、让企业有“空子”可钻。一方面，过去很多土地出让合同管理不是很规范，并没有约定竣工日期，也就谈不上企业违规。去年，国土资源部出台政策，规定不管分几期开发，3年以内必须开发完毕，这个漏洞才基本堵上。另一方面，企业总能找出一些诸如“周边居民强烈反对”等理由申请调规划，“合法”拖延动工时间。
“对这类问题，首先要根据地块的土地出让合同预定的开、竣工日期，彻底查清到底有多少隐形闲置的土地，凡具备条件能继续开发的，限定开发商一定时间开发完毕；不具备开发条件的，政府收回，重新出让。”邹晓云说。
拿地就应“长”房子 闲置地不能年年清年年有
既要限制开发商的投机行为，也要规范政府行为，不能因为涉及“政府原因”便不作处罚。
这几年，为打击闲置、囤积土地行为，按照国务院的总体部署，国土资源部一直对房地产闲置用地保持高压态势，多次组织开展了对闲置土地的清理处置，房地产闲置土地逐年下降。统计表明，2005年查出房地产闲置土地约38万亩，截至2010年底则下降为18万亩。
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“根据有关法律法规，处理闲置土地主要责任在地方政府，并且闲置土地往往涉及国土、规划、建设等多个部门，最终的处理意见还要靠地方政府来协调。只要地方政府的态度坚决，效果就会很突出。”一位在地方国土部门工作的领导说。
如何清除闲置土地产生的土壤，防止新的闲置土地的产生？这几年，国土资源部出台系列措施完善市场体系，对于由企业原因造成土地闲置一年以上的，在结案和问题查处整改到位前，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动；针对因毛地出让拆迁难而不能开发的情况，规定建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系；为给分期开发上“紧箍咒”，规定项目一旦开工必须3年内竣工；为减少企业因缺少资金而推迟开发，严格限制单宗土地出让规模，大城市20公顷，中等城市14公顷，小城市（镇）7公顷。
此外，国土资源部还联合住房城乡建设、金融、证券等部门建立起协调机制，通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。
“这些政策，如果严格执行，将导致整个行业的巨变。拿到地尽快开发会逐步成为开发商的共识，见地不见房的现象将大幅减少。”邹晓云说。但是有些政策还需进一步细化，比如，如果开发商分几次拿下总面积超过20公顷的整块土地，表面上看不违规，实际上还是突破了国土部门的限制，这类行为又该如何处理？
防止闲置土地产生，一方面要限制开发商的投机行为，另一方面还要规范政府行为。从近年来发现的土地闲置问题来看，如果对闲置土地背后的政府不作为、乱作为不加管束，只要涉及“政府原因”便可不受处罚，土地管理问责便难以达到预期目标。
“对于闲置土地，不仅要清理，还要问责纵容开发商囤地的地方政府和有关职能部门，严查改变规划是否有法定依据，是否按照法定程序进行，打击随意调整规划背后的‘黑箱交易’。”严金明说，近年来，中央有关部门严厉打击工程领域的腐败现象，取得了很大效果。
一位开发商曾告诉记者，开工建设前的审批程序多，速度慢，有些部门还故意拖延，即使一天到晚不停地跑政府有关部门办手续，也难以确保在规定时间办完。“在建设法治政府、服务型政府的今天，地方政府也要严格按土地出让合同办事，同时提高审批速度，服务市场主体。”邹晓云说。
有专家建议，由于房地产业的链条比较长，出现少量的闲置地也是正常的，关键是要让开发商承担相应的代价，可以通过税收的形式把开发商“囤地”期间的增值收归国有，去除开发商投机的动机，比如土地买的时候价格是200万元，后来变成1000万元了，中间800万元的差额要交税。
闲置土地的处理，关乎房地产市场健康运行乃至社会公平正义，影响不容小觑。有关部门和地方应当严格依法办事，该收的坚决收回，该罚的罚到位，防止国有资产流失，促进经济社会良性发展。
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