全国“小产权房”禁而不绝 专家:堵增量治存量
经济参考报2012/11/30 09:26
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目前，议论多时的小产权房的整治在最近迎来实质性举动：北京市国土局公布了初步清理整治的79个小产权房项目，表示将对其进行分类处理；北京市住建委已启动对在建在售“小产权房”的参建企业的资质核查，核查中如发现相关企业不符合资质等级标准等问题，将给予撤回资质的处罚。
不过，记者的调查发现，在许多地方，尽管有多部门进行严管，但小产权房依旧呈现“花样翻新”变异蔓延之势，背后三大推力强劲，小产权房治理路竟路在何方？
2011年底，国土资源部等多个部门联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确指出小产权房不予登记发证。而在此之前，许多城市也已经明确小产权房不予登记。但从实际情况看，小产权房并没因此隐匿，而是改头换面“包装”变异成会所、休闲项目、养老地产等形式悄然入市，呈遍地开花之势。
记者在浙江、湖北等地采访发现，在楼市调控的大背景和中央多部门的“清理整顿”声中，小产权房建设、销售步伐加快。如在浙江一些农村，出现了打着“生态大棚”名义变相对外出售的的小产权房，这种侵占农用地的“家庭农场”和休闲农业项目在北京、武汉、南京等大城市周边也随处可见。与此相似，一些大城市周边的农村，利用宅基地兴建会员制养老中心、私人会所或大公司培训中心，变相出售或出租小产权房。值得注意的是，随着相关部门对别墅项目“禁地”，大量别墅项目转战农村。一些开发商在“三荒地”、林地、景区周边开发所谓的旅游地产、农旅综合体，大打政策擦边球，山里地里长处各色休闲房。
武汉市早在5年前就颁发了小产权房的管理办法，明确禁止城镇居民购买小产权房。根据规定，小产权房只能在集体成员之间流转，不允许在社会上公开销售，购房者如果购的买了没有产权证的房产，一旦出现纠纷，将不受法律保护。但即使这样，小产权房市场依旧火爆。
在武汉市的徐东大街有一片“团结村还建楼”，用的是村里的集体土地，这个小区停车场、绿地一应俱全，看起来和普通商品房并没有什么两样。已经入住的孙女士告诉记者，小区都是村里的拆迁户还建得来，3年前拆迁完毕，半数以上装修完毕已经入住，另一部分“待售”。“小区没有土地证，属于小产权房，售价在5000元/平方米至6000元/平方米，房源面积在70平方米至130平方米之间，因不能办理两证，购房者可与房东签订协议保证权属。”孙女士说，因小区周边楼盘售价接近一万元，是小区房价的2倍，因此这些小产权房十分抢手。
同武汉一样，各大城市周边的农村里，分布着众多的小产权房，许多人已经在这些房屋里生活了多年，而更多的小产权房，正在绕过监管上马动工，并最终成为潜力巨大的小产权房市场的一部分。机构统计数据显示，小产权房在北京、深圳等房价较高城市，已占的到房地产市场销售总量1/10—1/5。
三大推力使“小产权房”禁而不绝
尽管有关部门明令禁止，且其权属不完备、面临诸多政策和交易风险，但小产权房以其价格较低、手续较简、准入无限等优势，迎合了不少人的需求。小产权房禁而不绝、变异蔓延背后主要有三大“推力”。
首先，中国楼市近十年的“野蛮生长”脱离了普通公众的承受范围，高房价与居住需求之间的矛盾为小产权房“创造”了巨大的市场。与普通商品房相比，价格较低是小产权房的优势，也是小产权房屡变花样、禁而不止的直接原因。一位在武汉团结小区看房的张先生说，他知道该房屋只能办理房产证，没有土地证，不能上市交易，可令他心动的是该房屋价格仅为五六千元，是周边商品房的一半。一为从事中介工作的业内人士告诉记者，小产权房一般比周边楼盘价格低一半，低价优势解决了部分支付不起高房价人群的居住需求，“只要高房价的现状不改变，小产权房就一直有市场”。
其次，小产权房这个名称指向的是我国目前的土地制度安排。现有农地制度安排的问题是农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，造成“同地不同价”。逐利性决定了农民会在正式的土地制度安排之外寻求利益补偿，建小产权房不需要缴纳出让金、基础设施配套费等市政建设费用，成本低廉，而销售可以借高房价“东风”，巨大的利益使得小产权房在农村雨后春笋般生长。调查发现，小产权房所占的土地没有经过性质变更和上市拍卖，往往是开发商与村镇干部私下谈妥地价后即进行开发。开发商为了利益、村镇干部为了好处，双方合意行为导致小产权房绕过监管上马开工。而在农村集体土地上开发房地产的“超额利润”，也被开发商和村镇干部获得，农民所得甚少。
再次，监管不到位执法不严格形成负面的示范效应，终致小产权房越积越多。一方面，监管不严让村庄之间互相攀比，比如浙江的一些村庄因开发小产权房获益，临近的村庄也会跟进；另一方面，执法不严使得购买小产权房的人抱定法不责众心理，需求助推小产权房存量快速扩张，最终尾大不掉。有关专家认为，虽然国家有关部门三令五申，但由于一些地方国土部门未能及时果断清理，有的甚至采取默许纵容的态度，才导致小产权房逐步做大成为顽症痼疾。大连市房地产经济学学会秘书长贾广葆说，堵住小产权房蔓延之风，各级政府以及国土、规划、建设、综合执法等多个部门都负有责任，但因为没有利益所得、又是个“烫手山芋”，“九龙治水”最终导致没有人真正去管。
堵住增量整治存量治理小产权房
清华大学教授蔡继明、中国房地产业协会顾问袁伦华等学者认为，治理小产权房，要遵循严控增量、整治存量的总原则，确保今后没有增量，逐步分类处置存量，解决小产权房禁而不绝、变异蔓延的难题。
对一切规划、在建的小产权房项目要叫停，建好未销售的，坚决不允许进入市场销售。要加大执法力度，严厉查处隐蔽在“休闲农庄”“旅游地产”、“养老中心”等名目下的小产权房建设项目，做到不再有增量小产权房出现，为整治存量减轻压力。
对存量的处理要做到从严、分类、稳步推进。对在耕地特别是基本农田上，明显违反城乡规划的小产权房不能合法化，应依法坚决予以拆除，还原土地本来面貌。而对最终纳入土地利用总体规划的小产权房，宜尽快补办集体土地变性、征地、完善用地出让手续、补缴有关出让金和税费。对已经销售和居住的小产权房，用于自住、首次购房的人员，需要补缴出让金和税费以实现合法化，家庭有实际困难的可以分期缴付。
在现行土地制度无法变更的前提下，有专家表示，主管部门应出台政策，将城乡结合部或城市近郊已建设或在建、未出售空置的部分小产权房，质量验收合格后，转变为公租房或保障房。真正完善我国住房保障体系，做到商品房、限价房、经济适用房以及廉租房各归其位，各司其职，形成梯度消费，满足不同购房人群的需求，堵住小产权房蔓延的市场基础。
有专家直言，农村的集体建设用地应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城乡土地权利的不对等与城市扩张带动农民入城之间的矛盾已经十分突出，现有的城乡土地制度安排违反了同地、同权、同价的原则，限制了居民迁徙定居自由。应加快改革，实行国有建设用地和集体建设用地统一市场，达到同地、同权、同价，以制度改革从根本上解决小产权房变异蔓延问题。
当然，从目前来看，小产权房的整治要治本，还需做好两件事：一是坚持楼市调控不动摇，促进房价持续合理回归；二是尽快启动土地制度改革，建立统一完备的土地交易市场，堵住小产权房生长的制度漏洞，将其化约到统一的房地产市场之中。
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