半月谈:土地利用效率 城镇化建设的大问题
半月谈2013/04/01 09:20
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土地是城镇化的关键要素之一。在城镇化过程中如何高效利用土地、合理进行空间开发，是各方关注的焦点问题。就此，本刊记者专访了国土资源部副部长胡存智。
从三个方面提高土地利用效率
对于城镇化过程中土地的利用效率，胡存智认为是一个大问题。他说，我国国土开发利用中存在集聚不足的问题，就是土地利用得不够集中、不够集约，效益低下。目前我国土地集聚得比较好的一些地区，主要是珠三角、长三角、京津冀3大都市圈，但这3个地区的集聚程度也还不够。
胡存智表示，不应该把我国城镇化过程中土地利用效率不高的原因，简单归结于用地成本太低。比如说，南方用地比较节约、北方用地比较宽松，原因就很复杂，其中之一是北方太阳的高度角低，要让阳光照到屋门口，房子间的距离就要大一点。
胡存智认为，应该从3个方面提高土地利用效率——
一是控制用地总量，让大家感受到资源的紧张，才会提升集约节约的水平。
二是利用各种机制、制度，鼓励大家提升利用土地的强度。比如一段时间以来，对于工业用地增加容积率、增加楼层的情况，国土部规定不用补交土地出让金。
三是进一步整治和盘活闲置土地。对以前不合理利用、低效利用的土地，就要进行整治、盘活，使土地流动起来。这是提高土地利用效率的一个非常重要的手段。
胡存智说，要使上述措施很好地落实，必须有一个重要的支撑条件，就是逐步建立起用地效率的评价和考核制度。现在国土资源部已制定了一个集约节约用地的考核评价标准，并在一定的范围内试行。这将为土地的集约节约利用提供更大保障。
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在城镇集群中协调大中小城市发展
促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国城镇化战略的重要内涵。当前我国不少大城市迅速膨胀，交通拥堵、环境污染等“城市病”突出，而部分中小城市尤其是小城镇又处于衰退萎缩之中。对于这种现象，胡存智认为是各方面的制度和条件造成的，是经济社会发展的自然集聚，并不能简单地靠抬高土地门槛、提高居住成本就能解决。
胡存智说，促进大中小城市和小城镇协调发展，不应孤立发展中小城市和小城镇，而是要在城镇集群中协调大中小城市发展。拿京津冀地区来说，这里有北京、天津这样的大城市，但大家不一定都要往大城市挤，非要挤在一起，肯定就有各种“城市病”。
如果我们考虑城镇集群，包括周边的市、县、镇，比如说保定、涿州、廊坊等等，使它们和京津之间形成一种有机联系，各自承担一定的功能，这样就既可以减轻大城市的压力，又可以带动中小城市和小城镇的发展。
目前，这种大城市和周边中小城市的联系已经在自发形成。比如许多厂商的门店开在北京的商场里，但车间或者仓库放在廊坊，顾客在北京看样、下单，第二天在廊坊把货物装车，拉到北京一家一家配送就可以了。
胡存智认为，应该顺应这种经济发展的规律，打破行政区划的界限，按照城镇集群的布局做好产业、交通、居住等方面的规划，进行统筹安排；而不是分割开来，把中小城市和小城镇放在一个个封闭的行政单位内去孤立考虑、孤立发展，那样就变成到处摊大饼，搞成小而全、大而全。
按照国土规划优化城市开发
城镇化的发展要按照区域发展战略来进行，其中很重要的就是主体功能区战略。胡存智表示，土地政策会与之相配合，比如说一些城市属于优化开发地区，要防止开发强度的进一步提升，就要压缩新增建设用地的规模。这个政策取向已经明确。
同时胡存智认为，不管是优化开发区还是重点开发区，都不仅仅是开发，也有非常重的保护任务。国土资源部正在制定的国土规划，其中提出要把开发和保护统筹起来，把最严格的耕地保护制度、水资源保护制度、环境保护制度等结合起来，实现国土开发利用、保护、整治三位一体。
怎样做到三位一体呢？胡存智以北京这样的大城市为例作了说明。他说，北京现在是优化开发区，但并不是不给它用地了就算优化，而是要对其用地进行整治、调整、重新布局，不是给用地增量，而是给用地流量。
这里要用一块地，就应该看看哪里可以减少一块用地，让增加和减少同步起来、相等起来。减少掉的是棚户区、脏乱差的地方，恢复成绿地、开阔空间等。这样土地作为一个工具，起到了促进作用，既不影响发展，同时环境保护又提升了，城市的面貌改善了，布局也优化了。
胡存智认为，这些工作需要按照国土规划来做。先有了规划，才有目标、有蓝图，才能一步步去落实它、实现它。
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（出自经济参考报）“单纯依赖土地增量扩张难以为继。”国土资源部副部长胡存智表示，我国城镇化率保持年均增长1个百分点，新增人口1800万，按照每新增1个城镇人口需要209平方米土地计算，今后每年城镇化仅用地需求就将超过560万亩“土地资源状况对此难以支撑，也早已超出《土地利用总体规划纲要》的安排。”
胡存智在3月30日举行的中国城镇化高层国际论坛上说，我国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。因此，应制定“用地极限”规划，对城镇化规模进行设定，并加以控制。
胡存智介绍说，近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化。从数据看，1990年至2000年，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口仅增长52.96%，城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71；2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，均远远高于国际公认的合理阈值1.12。
胡存智表示，应完善土地用途管制制度。加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地控制规模。以人均用地适当控制，按照大城市80-100平方米、中等城市90-110平方米、小城市100-120平方米为界限，避免出现大城市无限扩张、中等城市无序发展、小城市无力发展的情况。
胡存智认为，目前大城市爆发式增长，中小城镇发展比较缓慢，我国城镇化布局和用地结构不合理。
对于城镇工业用地比例偏高的问题，北京大学国家发展研究院周其仁表示，部分城市因为鼓励投资、招商引资，加大工业用地供应量，人为压低工业用地供应价格，以致于不得不抬高住宅用地价格，弥补土地出让收入。如果能拿出一部分工业用地用于其他功能，不仅能增加供给，还可以使土地得到很好的利用，并发挥价格机制的作用。
中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲认为，按照行政区划发展城镇化违背经济发展规律，最后一定会出现“空城”。
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