土地修法年内或完成 大范围土地改革序幕拉开

涉及土地征收的第47条，或将成为即将修订完成的《土地管理法》的有重大变动的条文。

这份已经历经了多年修订但进展艰难的法律在今年年内或有定论，伴随而来的是大幅缩减的修订内容。

征地制度的改革，几乎成为此次《土地管理法》修法的**，与之同步完成的，还有高层明确要在本届政府任期内完成的《集体土地征收补偿条例》。

不过，征地制度的改革或许只是未来土地改革序幕拉开的前奏。近半年来，由相关部委或官方智囊机构组织的与土地改革有关的座谈和内部讨论密度已超过了以往。

“他们找你谈，本身就是一种态度。”中国土地学会副理事长黄小虎表示。黄小虎曾经参加过其中的一些讨论。

而在修法、座谈的同时，国土资源部也在督促地方土地部门依照国务院的要求，在年底之前完成农村集体土地的确权颁证工作。在一些专家眼中，完成农地确权将是进一步推进上述改革的基础所在。

修法第47条

在即将修订完成的《土地管理法》当中，外界更为关注的城市建设用地使用权期限以及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等问题，或许均将不会涉及。严格来说，重要的修订内容将仅限于原《土地管理法》的第47条，亦即关于土地征收的一些条文。

而事实上，如果不是本届政府对征地制度改革立下的承诺，《土地管理法》的修订也许要等待更长的时间。

在2012年年初，国务院总理温家宝曾表示在本届政府任期内一定要出台农村集体土地征收补偿条例，并要求国土资源部在六月底前拿出《集体土地征收补偿条例》(以下简称《征地条例》)。

然而问题很快出现，由于《征地条例》所制定的一些新内容已突破了现有《土地管理法》的框架，假如单独颁布，必然遭遇“与上位法冲突”的尴尬。因此只能在《土地管理法》完成修订颁布实施之后，方才能够作为配套法规颁布实施。

在今年春节之后，国土资源部就拿出了缩小《土地管理法》修订范围的方案，以期优先进行征地制度方面的改革，完成政府的承诺。

新的方案宣称将紧紧围绕征地制度改革，**完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权的问题。而在《土地管理法》主要围绕第47条修订完成的同时，《征地条例》也将由国土资源部牵头起草，目前该法规的条文已基本成型。

而相比之前的条文，新47条的变化主要包括两大块内容，征地补偿的结构及征地范围。

本报从多方面获悉，针对农民的财产性补偿与安置补偿在新的方案中已被分开处理。如果今后严格按照征地制度改革的要求来实施，那大部分地区农民获得的补偿都将大幅提升。

而在征地范围方面，“城建开发”将会成为新的征地条目。“不可能完全局限按公益性来划征地范围，还是要充分考虑到工业化城市化发展的需要。”有官员这样称。

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大土改序幕拉开

尽管目前土地制度的改革暂时局限于征地制度之上，但更大范围的讨论实际已经展开。

今年七八月期间，相关部委便组织土地制度方面的专家学者进行了相关的座谈和内部讨论。黄小虎认为，这些座谈召开本身就代表着土地制度大改革可能开启的信号，但他拒绝向记者透露更多的会议内容。

另一些知情人士认为，未来土地管理制度的方向可能将朝着“用途管理”的方向偏移，即依靠国土规划，对土地的用途进行控制，而对具体的使用**相对放宽。

在当前的体制下，主管部委国土资源部主要通过**控制，以及对**的审批权来进行的土地管理。每年国土资源部将制订土地使用计划，并将建设用地**下发各省份，由各省份再放地市分配，并对不在土地使用计划之内的违法用地进行督查和问责。

不过即便在国土资源部内，也有官员对当前体制存在的问题直言不讳。“现在我们在执行过程中，土地利用规划是弹性的，但用地计划**却是刚性的。结果经常为了适应刚性的**，将土地利用规划调来调去。”这位官员认为，土地利用规划制订应有科学严谨性，更应该扮演刚性角色，相反，地方应该有一些自主调节计划用地的权利才合理。国土资源部应该放开计划**的弹性。

而对于城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等社会关注的热点问题，该官员坦承，这些改革及利益群体太多，改革成本较大，可能不会在短期内有所推进。

土地确权加速中

土地相关法律法规的修订和讨论仍在进行的同时，国土资源部也在着手完成改革的一些基础性工作，对村集体土地的确权颁证工作便是其中之一。

所谓“确权颁证”，是对“明确农村集体土地使用权、核发土地使用权证书”的简称。按照现行《土地管理法》，农村土地为集体所有。农村集体土地中主要分为两大部分，耕地和农村集体建设用地。目前，“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开。

依照国务院要求，这项工作需在2012年年底前完成。但在此前的通报中，国土资源部给出的集体土地确权颁证完成率一直停留在70%左右。

在国土系统的一次内部工作会议上，国土资源部党组成员、副部长王世元曾表示，农村集体土地的确权颁证工作“进展不平衡、质量不平衡”，与此同时他还提出要求，要各地借鉴工作进展较快地区的经验。

土地的确权，意味着对农民或村集体土地权益的认可，从而可能导致地方政府在农村集体土地征收、补偿等方面面临更为严格的制约。这可能是该项工作停滞不前的主要原因。

不过最后的冲刺正在进行中。8月间，国土资源部与各地方国土系统召开了一次视频会议，而在会议上，相关领导再次要求各地务必在年底之前依照国务院要求完成确权颁证工作。

依照国土资源部的表述，在农地“确权”之后，下一步的工作就是“赋能”，农地能否流转？能否允许金融抵押？这些权益赋予的前提，都是明确所有人的“确权”。而“赋能”则是下一步土地制度改革与《土地管理法》修订的重要课题内容。