加强对闲置土地的清查与处理是节约建设用地、提高土地利用率的一项重要措施。但在处理过程中,应该查明和分清造成土地无法按期开发建设的原因,对确实准备开发但因政府原因造成不能如期开发与开发商自身原因没有开发的情况要区别对待。不能将开发商确实有意开发,但由于政府拖延、朝令夕改等无法开发、延期开发的情形也认定为闲置土地。对无辜的土地拥有者进行处罚,将严重损害合法权属人的正当权益。根据国土资源部1999年4月28日颁布的《闲置土地处理办法》对“闲置土地”的定义是:土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。根据立法的本意,这里所称的闲置不是泛指土地没有按期开发建设的表面状况,而是要规范那些取得土地使用权后却没有按期进入开发日程,将土地长期搁置、造成土地浪费的行为。这里开发商的主观愿望与客观行为表现为,想要实际开发动工但由于自身原因无力动工;或者是虽有能力开发但有意地囤积土地、拖延开发等待更佳商机。这些才是法律法规应该加以处罚的情形。但现实中经常还有另一种情形,即土地使用者一直在积极准备动工建设,但由于在实际动工之前需要取得政府主管部门的层层审批许可,而这些过程所花费的时间都是土地使用者无法控制的,再加上政府主管部门或出于自身手续不全或办事效率低使得时间白白消耗、长期拖延,或由于职能部门朝令夕改,或由于国家宏观政策突然调整使得各项已经进行的工作推倒重来,开发商无法在法定期限内取得全部的动工许可手续,已经耽误了开发期限、影响了资金的回笼,如果仍对其机械武断地认定为“闲置土地”,并采取诸如收回土地、缴纳巨额土地闲置费、限期开发等处理决定,实在有悖立法的本意,严重损害开发商的合法权益,甚至造成开发商巨额投资血本无归。所以,在面对和处理土地未按期开发问题时,首先应正确理解法律意义上的“闲置土地”,不应该只看到“闲置”这个状态的外延,而要抓住其内涵,才能有的放矢、公平处理。其次,在对“闲置土地”进行具体处理时,也要分清造成无法按期开工的原因。对因政府原因造成的“闲置”地块,要本着公平公正的原则严格依照国家政府规章进行处理,而不能另搞一套与国家法律、法规相悖的地方规足。一、上述因政府原因造成土地无法在期限内开发的情形,主要是由于土地开发过程中的客观现状所致:1.从取得土地到取得动工许可过程中,需要经历设计方案的制作、方案的规划审批、消防审核、环境保护审查、人防工程、建设动工等多重环节的政府许可。在土地开发建设领域,未征得政府相关主管部门各项许可,即使取得了土地使用权,也不能按开发商的计划安排进行开发建设。伴随着土地开发过程中的审查工作日趋严格(有时甚至出现拒收件的情况),从取得土地到实际动工需要通过的政府主管部门的审批环节越来越多、手续越来越繁琐,要求也越来越严格,所花费的时间也相应增加。同时,随着建设领域日新月异的发展,对新建项目的设计要求、投入的资金、花费的时间都相应增加,一些占地广、规模大的建设项目,按约定动工期限或法规规定的一年时间实在很紧张,很难在期限内完成。2.在取得动工建设许可的过程中有很多令开发商无法预料、无法控制的阻碍因素。在此过程中,很多时候不是开发商抓紧时间、加大投入就可以令效率提高、按期动工的。比如项目规划方案的设计必须依照政府制定的该区域控制性规划来完成,但往往政府制定的“控规”要么不完善,要么因市政建设的发展发生变更,这样开发商的方案就要等待政府加以完善才可以规划甚至推倒重来,之前发展商的规划完全白费,时间也白白消耗。若遇到国家对房地产政策进行调整,如“国六条”对户型面积的限制,之前设计的方案就变成废纸。这中间耽误的时间是不应算在开发商有限的开发期限里的。二、虽然没有动工建设,但规划审批过程中开发商已经进行了巨额的实际投入。有些用地虽然没有进入实际动工阶段,但开发商在取得各项审批时已经进行了实际的投入。委托地质勘察、测量、设计图纸等工作,都是动工前必须真金白银进行投入的,其花费随着项目规模增大而增加。在调查土地利用情况时,这些实际投入是否属实,是否客观发生是很容易查明的,也就可以判断开发商对开发工作的主观态度。三、实践中,一些地方对因政府原因而致开发延期的处理存在与国务院部门规章不统一、不公平的做法。在国土资源部的《闲置土地处理办法》第三条中规定,“对因政府、政府有关部

2年内,具体看当时的合同。