土地财政 多少“美丽的冲动”借口只为“拿地”
半月谈2011/03/22 10:24
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近年来，一些地方政府财政收入过度依赖土地出让、房地产开发的土地财政现象受到社会广泛关注，其派生出的暴力拆迁、房价飙涨等一系列社会问题更是不容忽视。党中央、国务院对此问题高度重视，收紧“地根”、调控楼市等措施重拳频出。最近，随着北京从2月17日起正式实施“史上最严厉”房地产调控措施，以及各地紧锣密鼓出台楼市限购令，范围的新一轮房地产调控序幕已经拉开。面对调控高压线，那些深陷土地财政困局的地方政府压力不可谓不大。但是，一些地方政府为了拿到宝贵的土地资源，继续拓展土地财政的财源，可谓绞尽脑汁：申办各类“盛会”；以新农村建设为名逼农民上楼；保障房建设；旧城改造；整理土地……诸多花招，都有可能使楼市调控的威力大打折扣。
“拿地”冲动有多少借口
新春之际，江苏北部某县城的新城区，宽阔的大马路边几乎到处可见各个房地产项目的广告，营造出火热的经济发展氛围。这些广告牌背后，是高耸林立的新建楼盘和刚刚平整的新地块。而在离县城几公里外的农村，成片的旧民居被推倒，统一的农民集中居住区正在兴建之中。
这样的场景并非孤例。根据半月谈记者数月来的调查，在江西、安徽、江苏等省的一些相对欠发达地区，通过新建城区、新农村建设“圈地”的做法可称普遍。一位不愿透露姓名的地方政府官员告诉半月谈记者，新城建设和新农村建设，虽然从根本上讲也是为了地方发展，但如果从财政角度来看，由于不少地方仍然处于“吃饭财政”状态，要想满足各个领域不断增长的资金需求，的方法还是卖地，那么造新城、搞新农村建设的首要目的就成了置换城乡用地指标、“拿地”。
半月谈记者注意到，在一些地级市、县级市和县城，短短几年里铺出的新城区摊子，甚至比几百年发展下来的老城区还大，与此同时展开的，是规模庞大的征地拆迁。而一些地方在新农村建设过程当中，有意无意地误读和利用城乡土地增减挂钩政策，其做法是大量拆退农村宅基地，同时兴建标准不一的农村集中居住区，而“节余”出来的宅基地等农村建设用地则通过一系列操作，最终作为建设用地指标高价置换到城市。被拆去旧居的农民，则“被上楼”，不仅加大了农民生活成本，还严重损害了农民土地权益。
在一些大城市，旧城改造、土地整理、举办各类盛会则有“异曲同工”之妙。在众多城市，旧城改造往往以大规模拆迁方式运作，迁走居民后，地方政府顺利从中拿地，以招标、拍卖、挂牌的方式出让，最终获取巨额土地出让金。而举办盛会，不仅能够“擦亮”城市形象、提升土地价值，更能以堂而皇之的名义直接拿地用于盛会。盛会结束后，拿到的土地当然就可以用于房地产开发，政府的土地财政由此又多了一笔收入。
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地方政府的土地财政高依赖性短时间内难以改变
根据财政部公布的数据，2010年土地出让金收入总额高达2.7万亿元，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重达66.5%，创下自2004年土地市场实行“招拍挂”制度以来的新高，如果再加上土地相关的税收，毫无疑问国有土地出让所产生的相关收入是地方政府财政最主要的收入来源。
半月谈记者在采访中了解到，在国家收紧了土地“闸门”的背景下，地方发展压力较以往更大。在这种情况下，许多地方并不是思政府服务转型、谋科学发展新路，而是千方百计延续以前的老路，借各种名义扩大土地储备、“预留发展空间”，“新城建设”、“工业园区规划”等种种花样由此产生。
一些专家认为，从目前来看，这样的状况短期内是无法改变的，由于国内产业结构转型缓慢、加上房地产市场持续增长的内生动力依然不减，预计在未来相当长的一段时间内，土地出让金在地方财政中的比重仍将维持在高位。
中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，地方政府一旦从经营土地中尝到甜头，就会乐此不疲，但后果往往是土地和房价越来越贵，普通百姓非但难以享受到城市化带来的好处，相反还要为水涨船高的房价付出更多代价。
专家认为，在国家加大楼市调控的背景下，土地财政的负面作用显而易见。尽管目前中央政府调控房地产市场的决心很大，自2010年起调控政策也是一波接一波出台，但许多地方政府却态度消极。以议论多年的土地增值税为例，该税属于地方税种，地方政府对其拥有相对较大的自主选择空间。如果地方政府能够提高土地增值税的预征比例，并加强清算程序，将可能加大房地产企业资金运作成本，最终产生降低房价的显著良性效果。但考虑到相关连锁反应，巨额土地出让金有可能受到损失，许多地方政府都对土地增值税的预征、清算持宽松态度。
改变土地财政高依赖性需多方着力
同济大学建筑与城市规划学院教授孙施文认为，土地财政造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、房地产开发商、银行成为的受益者。如不遏制这样的趋势，政府转型、服务民生就可能落空。
专家认为，首先要改革地方政府集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，而经营是市场主体的行为，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地化。在财政增收的渴求下，对土地的无限制追逐必然伤害相关公共利益。
其次必须改革当前的财税体制。当前财税体制导致财权不断上移，事权不断下放，地级以下的地方政府事权与财权严重不对等，土地出让的“一本万利”就成了解决这一矛盾的不二选择。必须看到，土地财政收入确实解决了一些地方公共事业建设的资金来源问题，如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入就意味着停止一部分公共事业的运行。当前需要平衡整体利益和局部利益，推进财税体制改革，使中央政府和地方政府在事权和财权的分配上更加合理，进而减少地方政府对土地财政的依赖。
同时，一些地方政府热衷于经营土地，其目的还在做大GDP和谋取政绩。要遏制土地财政，就必须在干部政绩考核体系中弱化GDP比重，更多地考核社会建设等综合指标，这样才能扭转土地财政的不良政策取向。
