地方政府迎四年内偿债高峰 不能依靠土地财政
房天下综合整理2012/02/24 17:07
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当“美债”“欧债”一系列债务危机在过去一年成为社会“热词”之后，中国地方政府性债务也将在2012年迎来今后几年的偿债高峰。如果说政府怎么还钱、怎么借钱与怎么花钱成为百姓关心的热点，那么如何疏堵结合控制债务规模、防范债务风险，则成为地方政府今年的一大任务。
今年将迎来四年内偿债高峰
2011年6月，审计署公布了迄今为止对于地方债务问题解答最为详细的《地方政府性债务审计结果》，在截至2010年底地方政府性债务余额10.7万亿元中，从偿债年度看，除去2011年，2012年到期须偿还的占17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。
“三年前借钱度过金融危机，三年后各类举债主体都到了还钱的时候。”中国人民大学财政与金融学院副院长赵锡军表示。事实上，从2008年四季度中国政府即开始大幅降息并增加新增贷款以积极应对金融危机，这使得三年后的2011年已经成为地方政府偿债的个高峰，而在2009年，各类融资平台公司开始成为举债主体。
审计署公布的数据显示，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构分别举借4.97万亿元和2.5万亿元，占地方政府总债务的近七成。
超过6000个融资平台公司由于举债规模大、隐形风险高、偿债能力不一，在近两年来一再成为社会和资本市场关注的热点。但即便如此，在最近一两年内，监管部门对其风险的严格管理保证了“洪峰”安然通过。
虽然地方政府财政增收压力和偿债压力都在不断增大，但在未来中国经济增长趋势依然向好的情况下，很多业内人士依然乐观看待地方政府性债务问题。“未来可以尝试将地方政府性债务在银行的资产负债表里进行特殊处理，然后通过经济增长来消化它，就肯定会有政策办法的。”中国农业银行高级经济师何志成认为。
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借债从哪里来到哪里去
在关注地方政府能否还上钱的同时，地方政府从哪里借债、去哪里花钱，成为普通百姓关心的问题。
审计署的数据显示，从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为8.46万亿元，占79.01%，而发行债券的占比仅为7.06%，这不仅凸显出地方政府性债务与银行系统的巨大关联，也显示出我国地方债务发行仍有巨大空间。
在银行贷款的支持之下，2009年与2010年地方政府加大投资拉动内需，在债务支出中，市政建设与交通运输的比重分别达到36.72%和24.89%，从2008年后国内多个二线城市兴起的“修建地铁热”不难看出，不少地方政府热衷上马规模大、周期长基础设施项目。
国家统计局公布的2011年固定资产投资数据显示，在中央项目投资四年来首现同比负增长、房地产开发投资同比增速持续回落的情况下，地方项目投资同比增速在去年1－12月一直稳定在26%到28%，“十二五”开局之年地方政府投资热情的持续高涨，在一定程度上将影响到过去旧债的偿还能力。
目前，虽然地方政府资产负债表依然较为健康，但在未来土地财政面临变局的趋势下，地方政府单一靠过度举债进行投资似乎并不明智。
国家税务总局税收科学研究所副所长 升说，依靠土地出让金作为偿债来源是不能持续的，毕竟可供转让的土地有限，而土地出让金也要用于安置居民补偿。若完全用于偿债则与资金的需求不一致。而中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉也表示：“在谈地方政府债务和楼价合理性时，用资产负债率的概念是不合适的，而需要用偿债收入比等来权衡。”
“地方政府性债务的风险在于地方政府投资过大，到期债务偿还不了，超过了地方政府的收入能力。”升表示。
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构建规模控制和风险预警机制
在这种情况下，去年10月份，首批地方政府的自行发债试点引人关注，在顺利完成招标发行后，不少业内专家认为，从中央政府代发到地方政府的自行发债，显示出地方政府获得了进一步的自主权。除去保持经济增长与合理信贷投放，地方债务问题的逐步透明化，为地方政府性债务管理打开了新路。
赵锡军认为，地方的自行发债成行是地方政府债务透明化的一个进步。但在这背后，在财政监督以及发债规模上未来还需要考虑更多，不仅要持续对之前地方融资平台进行清理并保持警惕，同时也要避免出现欧美国家过度举债带来的“慢性毒害”。
升认为，对于地方债的借贷规模要求、债务来源、定向使用状况、借款还款程序都要有明确的法律规定。“同时还要落实责任人和责任单位，政府换届后不能单一由后来者承担偿还债务的责任。”
财政部昨天在其网站公布2011年公共财政收支情况显示，去年我国财政预算执行情况良好，财政收入较快增长，1月-12月累计财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增幅达24.8%。其中，财政收入中的税收收入达89720亿元，增长22.6%。不过，就个人所得税而言，自去年9月1日起征点提高后，居民负担整体减轻550亿元。
从财政支出来看，去年1月-12月累计，财政支出108930亿元，比上年增加19056亿元，增长21.2%，各项重点支出都得到较好保障。
并未出乎业内人士的普遍预期：刚刚过去的2011年，财政收入首次突破10万亿元，达到10．37万亿元。那么，该如何看待这一历史新高？
收入：人均排名仍在百位之后
2011年，财政收入达103740亿元，增长24．8％，延续了近些年我国财政收入持续较快的势头。2002年财政收入为1．8万亿元，2003年突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2007年突破5万亿元，2010年突破8万亿元。
财政部有关负责人表示，2011年财政收入总体增长较快，是经济平稳较快增长、物价水平上涨、企业效益较好及将原预算外资金纳入预算管理等因素的综合反映。
从横向视角来看，近几年，美国财政收入保持在4．5万亿美元左右，英国、法国、德国、日本等工业化国家保持在8500亿美元到1．5万亿美元之间。在国际比较中可以看出，我国财政收入的总体规模已不小。
财政收入规模从根本上来讲体现出的是经济的规模。如今，我国经济总量已经站在世界第二的位置，财政收入也在以不断登上新台阶的方式加以印证，但从人均财政收入的角度来看，世界排名仍处于百位之后。
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支出：民生保障低水平广覆盖
财政部表示，2011年财政支出结构得到进一步优化，加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，切实保障和改善民生。其中，教育支出16116亿元，同比增长28．4％；医疗卫生支出6367亿元，同比增长32．5％；社会保障和就业支出11144亿元，同比增长22％；住房保障支出3822亿元，同比增长60．8％……
近几年，我国实施了积极的财政政策，每年三分之二财政支出用于保障和改善民生。但总体来看，民生保障目前仍限于“低水平、广覆盖”。这不仅要求财政支出要继续大幅度向民生倾斜，不断提高民生支出水平，同时也要求财政支出进一步提高效果，确保每一分钱都花在刀刃上。
清华大学经济管理学院副院长白重恩指出，从我国财政支出来看，包括民生支出，投资所占比重仍然是比较大的，但投资效果究竟如何是很难评估的。“所以，对财政而言，投资方面的支出应该是审慎的，首先要明确的应该是政府与市场的界限。需要市场的应该完全交给市场，市场会通过自我调节的方式提高资金的使用效率。”
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