论经济特区立法在中国法律体系中的地位和作用
珠海特区报2011/02/28 09:45
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党的十五大明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。今年年初，吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话中指出，新中国成立以来特别是改革开放30多年来，在党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的努力，目前中国特色社会主义法律体系已经形成。
经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系建成中发挥了试验先行作用，在不断完善中国特色社会主义法律体系的新征程中依然地位重要，使命光荣。
一、经济特区立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分
（一）中国特色法律体系的基本构成
中国特色社会主义法律体系，是指立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的有机统一整体。
中国特色社会主义法律体系的构成，以宪法为统帅，从横向体系看，包括宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部门法。从纵向体系看，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。形成中国特色社会主义法律体系，是各方面长期共同努力的结果。其中，地方人大及其常委会结合本地实际，依法制定大量地方性法规，为形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。
（二）经济特区法规作为地方性法规属于中国特色社会主义法律体系
经济特区立法是随着经济特区的建立和发展而逐步形成和发展起来的。经济特区本无立法权，其立法权来源于人大及其常委会的特别授权。1981年人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，揭开了经济特区授权立法的序幕。1988年人大授权海南省人大及其常委会制定法规在海南经济特区实施；1992年、1994年和1996年人大及其常委会又分别做出授予深圳、厦门、汕头和珠海以经济特区立法权的决定，由此五大经济特区都拥有了自行制定特区法规的权利。
2000年施行的《立法法》是经济特区立法完成新旧格局转换的里程碑。《立法法》第65条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”这不仅将经济特区授权立法正式纳入了国家立法体系，而且明确了经济特区立法的性质和地位。此前，由于经济特区立法源于人大的授权，对特区立法的效力究竟是等同于地方立法还是国家立法一度存在争议。《立法法》颁行后，从规定特区立法的第65条位于该法“地方性法规、自治条例和单行条例”一节，以及明确使用“制定法规”的表述来看，经济特区立法当属地方立法。
而从经济特区法规的特殊性来看，其应为独立的地方性法规类型。首先，从在《立法法》中体系位置上看，经济特区立法是独立于省和较大的市的地方性法规单独表述的；其次，在立法权源上，省和较大的市的立法权既是《立法法》也是《宪法》和《组织法》确立的，而经济特区立法最初来源于人大的授权，而后得到《立法法》的正式确立；再次，在立法权限和效力上，经济特区立法也不同于省和较大的市的立法。因此，在纵向层次上，中国特色社会主义法律体系包括法律、行政法规、地方性法规三大层次，其中，地方性法规又应当包括一般地方性法规（含省的地方性法规和较大的市的地方性法规）、经济特区法规、自治条例和单行条例三种类型。
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二、经济特区立法在中国特色社会主义法律体系的建成中发挥了试验先行作用
对改革开放中遇到的一些新情况新问题，在用法律来规范还不具备条件时，通过制定行政法规和地方性法规先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律，这是形成中国特色社会主义法律体系的一条基本经验。特别是在改革开放中先行一步的经济特区，具有成为立法试验田的先发优势和良好条件。
（一）试验先行：经济特区立法的特殊使命
经济特区立法从一开始就肩负着不同于一般地方立法的特殊使命发挥试验先行作用，为国家立法提供经验。从人大及其常委会的授权决定中可以清晰地看出，经济特区立法是有别于一般地方立法的特别立法：在立法权限上，可以对法律、法规的具体规定予以变通；在立法程序上，经济特区所在市的授权立法由其自行制定生效，不需报省人大常委会批准；在立法效力上，特区法规根据授权对法律、行政法规和本省地方性法规作变通规定的，在经济特区具有优先适用的效力。
从授权立法理论上讲，通常授权决定应当明确授权的目的和范围，并采取“一事一授权”或者单项授权原则。而人大对经济特区的立法授权，不仅采取了“一揽子”授权方式，而且赋予了经济特区特殊的立法权限，可以说这一授权本身也是极富创造性的。究其缘由，既是为了给经济特区的改革开放提供有力的法律武器，更在于让特区立法发挥试验先行作用。
（二）注重创制性立法：经济特区授权立法的重要实践
特区立法实践充分证明，各经济特区在运用特区授权立法过程中，努力适应社会主义市场经济发展的要求，适应社会转型的需要，突出创制性、先行性立法，不仅为经济特区的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，也为国家的相关立法积累了经验，立法“试验田”名副其实，对建成中国特色社会主义法制体系作出了积极贡献。
例如，珠海早在1993年就通过广东省人大常委会制定了《广东省珠海经济特区职工社会保险条例》，建立起生育、养老、医疗、工伤和失业五类社会保险。为保障社会保险基金的安全，于2000年在率先出台了《珠海市社会保障基金监督条例》，着力解决对人民群众的“保命钱”的监督、管理问题。为了扩大社会保险制度的覆盖面，在2005年制定的《珠海市社会养老保险条例》中又创设了延续缴纳养老保险金制度，让年龄已届四五十岁的人士也能参保享受养老保障，促进了社会和谐。
再如， 1995年，《深圳经济特区律师条例》率先在律师体制、律师行业管理等方面进行了大量改革，为1995年《中华人民共和国律师法》的颁布奠定了基础。2003年，珠海出台首部《律师执业保障条例》，创造性地拓展、细化了律师执业权利，特别是对律师执业中的“调查取证难、会见难、阅卷难、辩护难”作了针对性规定，不仅优化了珠海的律师执业环境，而且为2006年《中华人民共和国律师法》的修订提供了有益借鉴和经验。正是这些大大小小的制度改进，让经济特区立法在我国改革开放以来如火如荼的法制进程中不容置疑地占有一席之地。
三、经济特区立法在中国特色社会主义法律体系的完善中将继续发挥有益作用
实践永无止境，立法需不断推进。中国特色社会主义法律体系形成后，不断完善、发展和丰富这一体系的任务已摆上日程。在完善中国特色社会主义法律体系的新征程中，经济特区立法仍肩负崇高使命。
（一）国家坚持特区先行先试的决心不变决定了经济特区立法的使命不变
2010年，胡锦涛总书记在经济特区建立30祝大会上强调，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好，中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用，并明确要求特区肩负起努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵的新使命。
由此可见，中央办好经济特区的决心没变，经济特区地位作用也没变，在改革开放和社会主义现代化建设中仍然要发挥先行先试的作用。未来的经济特区，无论是在完善社会主义市场经济建设、推进民主法治建设、促进文化繁荣、构建和谐社会方面，都将起到更加重要的示范作用。而经济特区立法，作为保障经济特区发挥先行先试的法制手段，对坚持创新精神，保持创新品格，以立法推进、引导改革，继续担负起完善中国特色社会主义法律体系的试验田，责无旁贷。
（二）经济特区扩容至所在城市的全市范围为充分发挥经济特区立法作用创造了良好条件
从立法权限上看，经济特区立法可谓经济特区特殊的改革权、变通权、创新权。但根据人大的授权决定以及《立法法》的规定，经济特区立法权的适用范围仅限于经济特区范围内。很长一段时期以来，除海南省外，深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的范围均小于所在市的行政区域范围，由此出现了在“一市”范围内要分别适用经济特区法规和其他法律、法规的情形，即所谓的“一市两法”问题。这既影响了立法效益，也增加了法律适用的难度。这一问题已较严重地影响了各经济特区对特区立法权的运用。2010年， 国务院先后批准将深圳、厦门和珠海的经济特区范围扩大到全市行政区域。这为充分发挥经济特区立法的作用创造了良好的条件，将极大地释放经济特区立法先行先试的能量，使经济特区立法能够更好地发挥立法试验田作用。
在中国特色社会主义法律体系已经建成的新形势下，经济特区立法一方面要做好法律配套法规的制定工作，更好地保障法律的有效实施；另一方面仍然要充分发挥特区立法所具有的创新性、先行性、试验性和变通性的特点，积极研究制定推进转变经济发展方式、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、促进可持续发展等方面的法规，发挥试验先行作用，其具体方式表现为：对不属于中央专属立法权的事项，在尚未制定法律时先行探索；对现行法律中不适应社会经济发展的具体内容、具体制度和体制机制，在遵循法律的基本原则和立法精神的前提下，作变通规定，从而为制定新的法律和修改完善已有法律积累经验、提供借鉴。
回顾往昔，经济特区立法不辱使命，以鲜明的探索性和试验性立法为建成中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。展望未来，各经济特区将继续发扬大胆探索、勇于创新的精神，为完善中国特色社会主义法律体系作出新的更大贡献。
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