《关于解决我市代耕农问题的指导意见》本月15日起实施全面解决代耕农历史遗留问题

出台的《关于解决我市代耕农问题的指导意见》，将自2015年7月15日起实施。《指导意见》要求，力争到2016年12月底前，基本解决我市代耕农问题。这即意味着，迟明年底以前，我市近万名代耕农有望终结尴尬身份。

在整个珠三角地区，代耕农达到30万人以上，遍布中山、佛山、江门、惠州、东莞、肇庆等城市。此次珠海 出台的《关于解决我市代耕农问题的指导意见》，亦是广东省内 一次性全面解决代耕农 、住房、社会保障等问题的政策文件。

焦点①

入户：代耕农及其配偶和直系亲属统一入户

《指导意见》原文：未入我市 的代耕农及其配偶和直系亲属迁入我市非农业户籍，需要同时具备下列条件：（1）在本市有固定住所（含在所代耕辖区内已建设 住房或相对固定租赁住房）；（2）无违法生育（含无违法收养）子女记录或虽违法生育（含违法收养）子女但已按政策处理完毕，且其子女已入原户籍地农业 ；（3）无严重违法犯罪记录；（4）提供原 所在地户籍证明；（5）提供相应的代耕合约或相关证明材料；（6） 规定的其他条件。

解读：近三十年来，我市代耕农已经繁衍至第二代、第三代。为妥善解决代耕农入户问题，此次《指导意见》明确，除了符合条件的代耕农，其配偶和直系亲属也将获得入户资格，统一转为代耕所在地“非农业”。这意味着，除了代耕农 代，代耕农第二代乃至第三代的入户问题也将得到解决。

记者了解到，代耕农入户问题此前难以解决，是由于代耕农的迁移不属于国家建设需要移民，而是代耕农自发或双方自愿互利的行为，让代耕农入户没有明确的政策法律依据。与此同时，如果让代耕农入我市农业 ，又必然会让原村民利益受损。

此次《指导意见》提出准许未入我市 的代耕农及其配偶和直系亲属迁入我市非农业户籍。同时《指导意见》也明确，经批准在我市新入户的代耕农及其配偶和直系亲属，不属于代耕地村（居）集体经济组织成员，不享有被征地农民政策，不享有在村（居）分配宅基地建房及参与村（居）集体经济组织经济利益分配的资格。

市解决代耕农问题工作领导小组办公室负责人告诉记者，各区人民 根据将在《指导意见》实施之日起六个月内确定入户人员名单并进行公示，公示期满之日起一年内给予一次性解决入户问题，不予办理。值得注意的是，代耕农入户作为历史遗留问题，在规定的期限内给予一次性解决。超过规定期限再申请入户的，不再适用本意见。

焦点②

住房：符合相关条件可补办确权登记手续

《指导意见》原文：新迁入我市“非农业”的代耕农在原代耕所在镇（街）范围内的集体土地上，已自建的房屋，经房屋所在地村（居）集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，房屋符合确权、登记条件的，经审核后可补办确权登记手续。

解读：代耕农在原自己代耕地或临时用地搭建房屋，因没有宅基地，住房难以合法化。2012年，多家媒体报道，三灶镇琴石路万人坟旁有5户留守的代耕农，因为数十间房屋属于临时建筑，且拆迁补偿多年未谈拢，近七年时间里只能靠煤油灯照明。

市解决代耕农问题工作领导小组办公室负责人告诉记者，《指导意见》实施后，各区人民 将对代耕农搭建的建筑物、构筑物和自建房屋情况作详细调查，并分门别类进行处理。房屋符合确权、登记条件的，可自入户手续在公安部门办理完结之日起一年内，向属地村居建设管理服务机构申请，经审核后可补办确权登记手续，每宗地可补办确权登记手续的房屋建筑面积高不得超过240平方米。

《指导意见》同时明确，未经批准在国有土地上已建房屋，不予确权登记。对确实无法保留的违法违章建筑物、构筑物和自建房屋，各区人民 应制定具体方案后依法组织清理。

除此以外，代耕农的住房问题，也将纳入我市住房保障体系予以解决。如符合公租房或保障性住房申请条件的已入户的代耕农，可以按照《珠海市公共租赁住房管理办法》及市保障性住房相关管理条件向辖区申请公租房或保障性住房。

焦点③

权益：与本市城镇居民享平等基本公共服务

《指导意见》原文：经批准在我市新入户的代耕农及其配偶和直系亲属统一转为“非农业”，与本市城镇居民享有平等的劳动就业、子女 、社会保险、住房租购、公共卫生、计划生育等基本公共服务。有条件的属地 可制定相应的政策，加大扶持力度，依法维护和保障新入户代耕农的权益。

解读：目前，我市绝大多数代耕农已无田可耕，不能入户，当地 和村组集体只把他们当作暂住户管理，许多权益都得不到保障，如选举、 、参军、医保、养老、车牌和供水供电报装等都有困难。

《指导方案》提出，经批准在我市新入户的代耕农及其配偶和直系亲属统一转为“非农业”，与本市城镇居民享有平等的基本公共服务。与此同时，坚持 引导和扶持的原则，进一步完善社会保障体系，积极解决代耕农及其配偶和直系亲属的养老、就业、医疗、工伤和生育等社会保障问题，关心生活困难的代耕农。市、区、镇（街）要建立帮扶机制，加大对生活困难代耕农的帮扶力度，加快脱贫致富步伐。

市解决代耕农问题工作领导小组办公室负责人介绍，已入户我市的代耕农及其配偶和直系亲属，具有劳动关系的，必须依法参加城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险，并享受相应待遇；未建立劳动关系的，也可以个人身份参加城镇职工基本养老和医疗保险，或城乡居民基本养老和医疗保险，并享受政策规定的缴费补贴及相应待遇；其未成年子女，参加我市未成年人医疗保险。

与此同时，我市将对代耕农建立低生活保障动态管理机制，及时将已核准入户我市且符合低生活保障条件的代耕农及其配偶和直系亲属纳入我市城乡居民低生活保障范畴。同时还将完善就业补贴政策，促进代耕农及其配偶和直系亲属就业创业。

释疑1

代耕农身份界定为何截至2003年？

指导意见》明确，代耕农是指在1978年至2003年2月28日（《农村土地承包法》施行前）期间，从本省其他市县或周边省份雇请到我市农村或引进单位从事农业生产，经批准与引进单位签订承包合同或自愿与镇、村等订立协议承担代耕田公购粮任务，目前仍居住在我市的外地（含已入珠海农村户籍人员）农业户籍人员。

市解决代耕农问题工作领导小组办公室负责人介绍，由于我市各区、各时期并没有统一、详细和 的关于代耕农的概念界定，准确统计人口数量难度较大。在各区充分进行调研的基础上，《指导意见》本着尊重历史、以人为本、解决问题的原则，按照我市历 有关代耕农政策的规定，首次统一了代耕农的概念。

据介绍，将2003年2月28日作为判别代耕农代耕时间的终止时间点，主要是因为《农村土地承包法》于2003年3月1日起正式施行，《农村土地承包法》实施之后，把农村土地承包关系以法律形式规定下来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，依法规范承包当事人的行为，就从根本上巩固了农户家庭承包经营的市场主体地位，进而历 的代耕关系也随之灭失。

释疑2

入户珠海代耕农为何需外地农业户籍？

根据《指导意见》中对代耕农的身份的严格界定，获准入户珠海的，应为目前仍居住在本市的外地（含已入珠海农村户籍人员）农业户籍人员。这也意味着，如果代耕农在原户籍所在地已将原有农业户籍转变为城镇户籍，则不能享受入户待遇。

市解决代耕农问题工作领导小组办公室负责人解释，原在珠海从事代耕的相当一部分群体，已通过购房入户、积分入户等多种形式，已在原户籍所在地将原有农业户籍转变为城镇户籍，不符合农业生产的身份条件。如放开身份限制，必然会导致部分城镇户籍的外来务农人员申请享受代耕农政策，要求成为珠海户籍，为我市社会保障增加压力。

上述负责人表示，代耕农远离家乡到我市，对于促进珠海的农业发展，避免大量耕地荒芜，做出了贡献。而《指导意见》将入户范围放宽至代耕农及其配偶和直系亲属，已经大限度“一次性解决”了代耕农 代、第二代、第三代的入户问题。

链接

代耕农难题全省待解珠海模式或可成经验

在整个珠三角地区，代耕农达到30万人以上，遍布珠海、中山、佛山、江门、惠州、东莞、肇庆等城市。事实上，代耕农这一群体因为涉及复杂的历史原因，各个城市均未能彻底解决代耕农问题。

1989年，我市出台了《珠海市外来代耕农管理暂行规定》（珠府字［1989］37号），对代耕农问题，制定过相应的管理规定。记者注意到，其中第九条提出，在本市代耕时间超过五年并有专业生产技术、专心代耕，遵纪守法，表现良好、所在村确又需要的少数人员，经所在村，镇同意，区，县农渔委审查（市属单位雇请的由市农渔委审查），报市公安局批准，可按有关规定转为当地农业 。

但实际上，由于种种原因，代耕农的 、身份、住房、子女 、社会保障等问题一直困扰着他们的生活，形成了错综复杂的历史遗留问题。截至目前，我市除少部分代耕农通过购房入户外，大部分仍未能获得珠海 。

珠海的中山，在解决代耕农问题上曾走在全省前例。2003年，中山 出台《关于解决代耕农问题的若干意见》。该意见明确代耕农是指1989年前自愿与该市镇区、村委会以书面方式订立农田代耕关系、同时符合入户条件的代耕农，应分类分批解决入户问题。记者注意到，入户条件要求有合法固定住所并领取了房地产证。

2012年，中山市信访局发布《关于创新社会管理视角下加快解决我市“代耕农”问题的对策研究》，提出按政策分期分批解决“代耕农”入户问题；分类指导，统筹解决“代耕农”违章建筑拆迁和安置问题；创新思路，妥善解决涉及“代耕农”耕种土地征收后生产生活出路问题；积极推进“代耕农”享有基本公共服务。

事实上，珠海 此次出台的《关于解决我市代耕农问题的指导意见》，也是广东省内 一次性全面解决代耕农 、住房、社会保障等问题的政策文件。珠海在解决代耕农历史遗留问题的经验，或为全省其他城市提供参考借鉴。

代耕农金湾三灶样本： 367户无一入户

上世纪八十年代初开始，金湾区三灶镇经济发展迅猛，尤其是工商企业异军突起，本地大量劳动力从传统的农业生产中解放出来，转移到第二、三产业上，导致三灶大量耕地丢荒弃耕。

在“入户”政策的鼓励下，自1982年开始至2004年，许多外地农民先后来到三灶，与各村组签订协议，由这些外地农民代耕本地农田，代缴国家公粮及税费。

2012年，金湾区三灶镇曾专门对该镇代耕农情况做过调研。根据当年统计，三灶代耕农总户数是367户，代耕农及其家属共计1896人。他们主要来自广东的信宜、阳江、罗定、丰顺四地，还有少数来自广西、湖南、四川。

据介绍，当年，为了打消代耕农的疑虑，当时的地方 和村组口头承诺日后将解决他们的入户问题。但事实上，代耕农至今一个都未能入户三灶，当地 和村组集体只把他们当作暂住户管理，许多权益都得不到保障。

随后，由于三灶工业化、城镇化的快速发展，大量农地被征用，加上三灶土地的不断 ，本地村民积极回收代耕农所代耕的土地，目前，绝大多数代耕农已无田可耕，亦不能入户，身份尴尬、生活困难。

上述调研报告指出，代耕农存在的主要问题，一是入户难问题，二是住房难问题，三是生活难问题。部分代耕农因综合条件差，陷入“务农无地，就业无岗，社保无份”的困境，生活出路难。此外，代耕农因村组集体和村民强烈要求收回代耕用地与建房用地而冲突不断，也带来管理难的问题。

该份调研表示，代耕农问题客观存在多年， 不容忽视，不能回避。调研建议按照“尊重历史，着眼现实”的原则，着重解决他们的 、住房、生活困难问题，对他们中的劳动力进行培训与转移，建立健全他们的社会保障制度。