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卖地收入占地方财政比重近50%非中国经济之福

中华工商时报2013/09/03 09:30

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据财政部官员近日透露,今年1至7月,国有土地使用权出让收入20151亿元,增长49.4%;而同期地方财政本级收入42080亿元,增长13.5%。卖地收入再创新高,占地方财政收入的比重几近50%,并且远远高出同期GDP的增幅,这显然非中国经济可持续发展之福。

卖地收入居高不下,至少凸显三个方面的隐忧:一是房价居高不下的民生之忧。前7月土地出让收入的大幅增长,虽然有用地供应量增加等方面的因素,但对于抑制地价、房价的作用并不甚乐观。今年5月以来,上海、广州等一线城市的“地王”纪录屡被刷新;而在南京今年卖出的60幅地块中,竟然先后飙出了12个区域“地王”。面粉贵了,面包岂能便宜?国家统计局的统计数据也证实了人们的担忧,今年九成城市房价已经连续多月持续上涨。不断飙升的房价和房租,让无房一族面临的生活压力越来越大。

二是凸显了不少地方政府对土地财政的过分依赖。在国内外宏观经济不景气的大环境下,在经济转型升级缓慢、找不到新的经济增长点和财税源泉的大前提下,不断增加的财政支出压力和地方财务风险,使得不少地方政府不仅难以摆脱对房地产的依赖,而且有“病情”加重的倾向。尽管这种发展模式从长远来看,无异于饮鸩止渴,但在短时间内这种诱惑显然无法抗拒,也难以从根本上得到扭转。

三是凸显了中国经济转型升级的艰巨性和长期性。中国经济要想成功转型升级,就必须使地方政府走出土地财政的阴影之中,但地方政府对土地财政的依赖也在一定程度上影响了加快结构转型的积极性和主动性。这就形成了一对看似难以解决的矛盾,但更多考验的是地方主政官员的执政理念和执政智慧。

对于上述三大隐忧,中国必须找出妥善的办法进行解决。新一届中央政府执政以来,在不断地强调要加快转型升级的步伐,打造中国经济的“升级版”。这表明,地方政府必须走出对土地财政的依赖,同时要想方设法地为中国经济的转型升级贡献正能量。

而要想打破对土地财政的依赖,就必须着重解决好以下几个层面的问题:首先,要进一步加大全方位的改革力度和步伐,从制度层面进行疏导。特别是要改变地方政府对土地的垄断出让制度,加快财税体制等方面的改革,相关税负对地方政府能够有所倾斜,从而减轻地方政府的财政压力。并且要进一步完善官员的升迁和选拔制度,弱化GDP在其中的权重。只有将土地财政的几大推动力减弱,才能从根本上消除地方政府的卖地冲动。

与此同时,还必须大力促进民营经济的发展。只有让民营经济的创富活力充分迸发,才能创造更多的社会财富以及税源,从而弥补摒弃土地财政后形成的巨大窟窿,这是最根本的出路;也只有让民间资本在高新技术等方面开疆拓土,才能真正地促使中国经济走出靠消耗资源的老路。而这同样也是一个老大难问题,如何完善并执行好新、旧“36条”,打破“玻璃门”、“弹簧门”,如何进一步保护私有产权等等,都是绕不开但又必须找到答案的难题。

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虽然国家审计署在6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(下称“《审计结果》”)中谈到土地财政时言简意赅,但与2010年审计署对地方债的全面审计对比,实时数据表明了几个现实:2010年底,政府性债务大约有40%要靠土地来偿还,而现在,部分地区这一比例已经超过一半,地方政府债务偿还高度依赖于土地;但与此同时,土地出让收入增幅在下降,部分地方政府的土地收入越来越不能满足偿债需求,偿债压力正进一步加大。

市场分析人士指出,尽管土地财政成了地方债的救命稻草,由此也使得高房价居高不下、泡沫难破,但土地财政模式正逐渐进入低潮,地方债危机爆发风险日益加剧,而一旦地方不能根本开源节流解决债务问题,那么债务危机的爆发恐将不再是一句空话了。

抽样调查95%省会、直辖市靠土地偿债

《审计结果》虽然不是我国地方债的全貌,但该审计调查抽取样本为15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,覆盖了一半以上的省级地区和省会城市,采集样本较广泛,具有代表性。

审计署“抽查”发现,部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长。2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%,比2010年增长1183.97亿元,占比提高3.61个百分点。换言之,不少地方都以土地出让收入来偿债。

值得警惕的是,审计报告中的18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%。

记者采访发现,今年上半年,在楼市调控重压之下,地方政府依然掀起了一轮卖地高潮,各地“地王”频出,据知情人士透露,原因就在于部分地方政府偿债压力增大,而不得不多卖地。从宏观面来看,最近几年,土地出让收入都占到了财政收入的1/4~1/3;而对于很多三四线城市而言,其土地出让收入能占到地方财政的一半。

过度依赖土地财政使高房价更难破

这就是最近十余年来愈演愈烈的土地财政。有人称之为美酒、有人称之为毒药,无论如何,土地财政已经如滚雪球般越滚越大,从数年前的千亿元级滚到了如今的3万亿元级。

据国土资源部公开数据显示,2012年出让国有建设用地面积32.28万公顷,出让合同价款(即土地出让总收入)2.69万亿元,同比分别减少3.3%和14.7%。其中,招标、拍卖、挂牌出让土地面积29.30万公顷,占出让总面积的90.8%;出让合同价款2.55万亿元,占出让合同总价款的94.8%。

地方政府依赖土地财政,一是还债渠道过于狭窄,对于部分产业经济发展不顺畅、地方财政收入机制不健全的地方,土地资源成为最后的一根救命稻草;二是目前土地收入较易获得,由于地方政府是地方土地的供给者,因此在获取土地出让金方面并非难事;三是目前对于地方债的运作仍未成熟,地方政府容易钻制度的漏洞,从而可以实现以土地收入作为偿还担保的目的。

中国社会科学院工业经济研究所研究员曹建海向《中国经济周刊》表示,一大半的债务要靠土地财政来偿还,充分表明地方政府财政状况已经被土地财政绑架了,而这显然给中国经济带来了一系列不利影响。最典型的就是当前房价泡沫越吹越大,但地方政府并没有刺破泡沫的决心,结果房价越调越高。

近年来,中央屡次出手调控楼市,2008年甚至一度抑制住了房价上涨的势头,但2008年底,多个地方政府迅速出台了一系列救市政策,分析人士指出,就是因为土地财政作祟。

过于依赖土地财政,无疑会带来一系列危害。,土地财政造成了地方政府的惰性和腐败。在无需大的成本时,过于依赖土地收入,而不会在其他收入方面寻求突破。第二,地方政府会将自己逼入进退两难的境地。依靠土地财政固然能提高地方政府的收入,但是在目前控制房价与打压地王的情况下,“面粉贵于面包”又会增加控制房价的难度。第三,土地财政滋生出的风险,最终会转嫁到普通老百姓身上。从地方政府到开发商,再到普通百姓,实际上有环环相扣的利益关系。这种模式下,最终会肥了政府、便宜了开发商,却苦了百姓。

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