透视“土地盛宴”：土地财政制度亟待完善
中国江苏网2011/01/10 10:04
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去年土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4％――国土资源部负责人日前在国土资源工作会议上披露的数据，揭示出去年我国土地市场的一场“盛宴”。土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？
十座城市
土地出让金增长54%
中指研究院的监测数据显示：去年中国１２０个城市土地出让金总额为１８８１４．４亿元，同比增加５０％。其中有３个城市土地出让金收入突破１０００亿元。去年土地出让金收入的10座城市，其总收入比前一年要多出3000多亿，达8752.41亿元，增长率超过54%。北京、上海分别以75.5%和47.6%的收入增幅，继续领跑土地收入前十城市。
“价量齐涨”是去年地市“成绩单”如此“亮丽”的主要原因。增加土地供应是去年楼市调控的重要举措。数据显示，去年１－１１月，１２０个城市累计供应、成交住宅用地分别为３９５９１万平方米、３０２１６万平方米，同比增幅分别达到４３％、４０％。在其中的１０个重点城市中，有９个城市土地成交面积实现增长。
价格方面，去年１２０个城市住宅用地楼面地价波动频繁，并在７月以后震荡上行；至当年１１月，１２０个城市住宅用地楼面地价为２１３４元／平方米，环比上涨２９％，同比上涨１０％。自１１月起，随着优质地块入市，杭州、广州、温州等城市又重新冒出“地王”。价格因素对一些城市土地出让金的贡献率十分突出，武汉、南京等城市去年住宅用地出让面积同比增幅不到２０％，但出让金的收入增幅却超过１２５％，地价之高可见一斑。
复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰说，与购房者动辄因调控而陷入观望不同，开发商更看重市场中长期的发展态势，只要长期看好，其购地、投资行为不会因调控政策波动而轻易变化。供地增加、流动性宽裕、销售形势良好，这些因素共同造就了一个繁荣的土地市场。
22个城市
少拿146亿建保障房
与“收”相比，土地出让金的“支”值得高度关注。土地出让金全额纳入地方基金预算管理，是地方政府不折不扣的“钱袋子”。２００６年１２月下发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（包括城镇廉租住房保障支出等）。２００９年１２月，财政部等部门还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。
但一些地方土地出让金的使用有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例不得低于１０％。审计署去年１１月公布的审计报告显示，２００７年至２００９年，有２２个城市的提取比例未达到要求，共计少提取１４６．２３亿元。
大幅增长的土地出让收入如何使用，对地方政府管理、服务的理念与能力是一次考验。不少业内人士均指出，土地收入不是政府手中的私房钱，它是加快城市基础设施建设的重要财源，因此关心土地收入的增长是正当的；但当大多数群众的居住问题成为社会问题时，如果过分强调土地收入而不愿为居民的保障性住房建设提供资源，则将背离群众的利益，影响城市的可持续发展。业内人士建议，随着土地出让金收入的显著增加，对其收支情况的监管亟待进一步加强、完善。
税制不改，
“土地财政依赖症”难愈
土地出让收入是地方财政的重要支柱。比如，财政部的数据显示，２００９年土地出让收入为１４２３９．７亿元，占当年地方财政收入的４３．７％。去年土地出让收入总额创下新高，在地方财政收入中的比重也有可能进一步上升。
把今后５０年或７０年的一次性收取、以土地为抵押物获取城市开发建设巨额贷款、通过房地产开发获得ＧＤＰ和大量税收――地方政府的“土地财政”，某种程度上可说是中国快速城市化的一大“奥秘”。在一定时期内，“土地财政”的存在有其必然性，不过，一旦形成“过度依赖”，无疑将使经济运行风险加大，增加房地产调控难度。
日前，《人民日报》发表文章，认为地方政府“土地财政”不可持续。专家指出，让“土地财政”成为地方政府负债的内在推力，而非高房价罪魁祸首，这需要上下齐心、多管齐下。
首先，要加大财政体制改革力度，进一步规范中央和地方在财权与事权分配方面的关系，解决目前比较突出的中央出政策、地方出资金的问题，让中央与地方在事权的界定、财权的分配方面更加合理。从而，让地方政府不再过度依赖“土地财政”解决一些具体问题。
第二，要加大政治体制改革力度，进一步规范地方政府的执政行为和执政思维，解决地方只顾眼前、不顾长远，只讲政绩、不顾群众利益的问题，让地方真正树立正确的政绩观、发展观、利益观。从而在根本上消除地方政府对“土地财政”的过度依赖。
第三，要加大金融体制改革力度，进一步规范银行的信贷行为，解决银行在信贷投放方面的短期行为和盲目意识，加强对银行信贷工作的监管力度，确保银行在信贷投放方面不再出现向地方政府融资平台、开发企业过度投放资金等现象，从而有效消解地方政府运用“土地财政”的外在支持力。
第四，要加大房地产市场调控力度，在去年调控没有取得明显成效的基础上，出台更多可以对房地产市场、房价、开发商经营行为、地方政府“土地财政”行为有约束力的政策和手段，如土地必须30%以上用于建设保障房、50%以上用于偿还政府债务等，确保房地产调控取得实效，也确保地方政府不再过度使用“土地财政”。
“当前既要增加土地供应以填补住房市场的供需缺口，也要防止地市‘过火’，合理控制地方的‘卖地冲动’，这是楼市调控乃至整个经济运行管理的一道难题。”复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰表示，土地调控要坚持“两条腿走路”：大力增加保障房用地供应、不断提高其在供地计划中的比例，同时保持一定量的商品房土地供应。
破解“土地财政依赖症”还需进行一系列制度改革。财政部财政科学研究所所长贾康说，“十二五”期间，中央和地方政府在事权、税权分配上会更加合理，抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对“土地财政”的依赖将逐步减小。
专家指出，从制度入手解决土地财政，不能指望毕其功于一役。解决“以地生财”的根本办法，就是继续深化我国分税制改革在省以下地方政府之间分权的改革，赋予地方政府一定的财政自主权。这样，地方政府就可以通过建立主体税种或发行地方债券来增加地方财政收入，从而摆脱过度依赖土地财政的困境。
