20亿亩耕地迎首度审计 重查违规用于房产问题

土地审计“风暴”已于8月中旬来袭。

除了过去6年15万亿元的土地出让金，耕地也将成为此次审计重点。其中，耕地数量的增减情况和耕地质量将成为主要关注对象。

根据《2013中国国土资源公报》，截至2012年底，耕地共计20.27亿亩。这意味着，我国将首次对约20亿亩耕地进行全面审计。

今年3月，审计署副审计长董大胜接受媒体采访时称，对土地出让金的审计，是审计署比较熟悉的方式，因为它主要针对资金去向等的审计。但对于耕地保护，审计署并没有专门进行过审计，只是在对省长的经济责任审计中会涉及耕地保护情况，而且耕地数量和质量不易以实物计量。

董大胜还表示，将在强化耕地保护离任审计的基础上，建立自然资源资产资本离任审计制度。

此次耕地审计会审计哪些具体项目？这从相关资料中可找到一些线索。

首先是地方政府提供给审计人员的资料。

记者获得的一份省级国土资源部门的审计部署会议讲话显示，在耕地审计方面，地方政府需要准备四项资料：市级政府耕地保护责任书、土地整治规划和基本农田保护 图；耕地和基本农田增减变化情况表、土地整治项目明细表及验收文件；耕地占补平衡项目省级技术复核材料；以及易地补充耕地合同等。

其次是地方政府在此次审计前自查阶段，在耕地方面会关注哪些问题。

根据6月份广东省办公厅发出的《关于做好迎接国家审计署土地出让金和耕地保护审计准备工作的通知》，在耕地保护方面，主要涉及五个问题：

是 否存在不符合法律法规规定调整划定基本农田情况；是否存在不按规定拨付使用基本农田保护经济补偿资金情况；补充耕地是否存在占优补劣情况；农村土地整治项 目建设和资金使用管理是否符合有关规定；开发补充耕地省级补助资金、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金和耕地储备指标转让收入是否按规定专款专 用。

最后是审计署以前审计发现的耕地问题。本报记者梳理公开资料发现，审计署审计的耕地问题主要体现在耕地违规用于房产、公园项目，耕地占补平衡中存在“占多补少、占优补劣、占近补远”等问题。

比如，根据审计署2012年披露的《24个市县2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果》，9个市县违规协议出让或违反招拍挂制度供地，其中芜湖市、中牟县和上海市青浦区3个市县两年度向禁止占用耕地的“主题公园”、低密度住宅项目供应耕地996.69亩。

佳 木斯市、北京市房山区和阳东县3个市县涉及226个土地整治项目、1.83万亩耕地质量不达标或撂荒。其中，3个土地整治项目补充的979.05亩耕地大 部分仍为荒草地或未平整的沟渠，难以达到耕作要求；223个土地整治项目补充的1.74万亩耕地，因种植条件差、种粮效益低而被农民弃耕，形成撂荒。

此次土地审计是继社保审计、地方债审计之后的第三次大规模性审计，计划开展和截止时间分别为8月中旬和10月末。

推荐阅读：审计署：巨额土地出让金 从哪儿来到哪儿去！

从 8月中旬开始，国家审计署将对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。其中，2008年～2013年 6年间，地方政府总计约15万亿元的土地出让金将成为审计重点之一。而重点中的重点则是，土地出让金“从哪儿来，到哪儿去”。

根据2013 年度审计署的公告，截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务20.7亿元，其中，截止到2012年底，承诺以土地出让收入偿还的债务余额 3.5亿元，占比16.9%。有鉴于此，继2013年全面审计地方债务后，今年相关部门再次专门针对土地出让金进行专项审计。

“此次面向的土地出让金审计，再结合2013年的地方债务审计，可对地方的家底有较为清楚的了解和认知。”财政部财政科学研究所所长贾康介绍，对于地方政府家底和财政的摸底，将为下一步分税制改革，解决备受诟病的“土地财政”垫定基础。

据 了解，自2004年土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，土地出让金收入持续攀升。根据国土部的统计，2004年土地出让金高达5894亿 元。2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，同比增长约45%，其中地方政府的土地出让金收入占95%。

也就是说，10年以来，土地出让金收入上涨超七倍。

不过，值得玩味的是，与巨额的土地收入相比，土地出让金的支出却是个迷，国务院发展研究中心副主任韩俊曾经多次去地方调研，“招拍挂制度下，卖地多少是清楚的，但如果问卖地的钱去哪儿了，很多地方不愿告诉你。”

实际上，国务院、财政部、还是国土部都曾发文要求各地强化土地出让收支管理。不过，各地土地出让金使用仍存在很大猫腻，国土部以及审计署历年的督察和审计报告亦显示，土地出让金收支管理存在多个不规范情况。

比如，土地出让收入征收中，存在违规减免与抵扣。2011年例行督察发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元；又比如，多地出让收入不按规定支出。一些地方超范围支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务等。

河北省一位不愿具名的市级领导透露，地方政府在招商[简介 实时动态]引资时，常以零地价或者低地价供地，没有地价的限制，后续可以通过财政或者税费返还给企业。然而，这其中不免有企业逐利下的囤地行为，造成了土地资产的大量流失和浪费。

实际上，土地出让收支管理不透明的背景下，腐败、国有资产流失等问题也频发。今年7月，2014年中央第二轮巡视启动，这也是十八大以来的第四轮中央巡视。据公开统计数据显示，在前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了土地、房地产业的腐败问题。

另据财经日报报道，审计署分别于2007年、2009年、2011年对部分地区的土地资金做了审计工作。而对比三次审计结果发现，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题屡屡出现。

根 据审计署2010年披露的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》，11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收 总额的20.1%；11个市改变土地出让收入用途56.91亿元，这些钱既用于公共工程建设，也被用于弥补部门经费、楼堂馆所建设等。

对此，上海财经大学教授胡怡建表示，土地出让金收入属于政府性基金的一种，土地出让收入未纳入土地出让金，不符合国家基金预算管理规定。土地出让金不同于税收，收入支出直接归地方管。如果地方政府为了招商引资，在土地出让金方面给予减免优惠也是合理的，但要避免利益输送。

对于政府改变土地出让用途，胡怡建称，若用于轨道交通、城市改造等公共工程项目还可以理解，但如果用于行政经费、福利开支就违法，前后性质不一样。其实，此次审计也被普遍认为与反腐有关。

此外，此次审计亦被看作解决土地财政依赖的前期准备。“分税制改革是土地财政解决的关键，此次有关于土地财政的全面审计，结合此前的地方债务摸底，可以全面了解地方钱袋子，有利于解决土地财政问题。”贾康表示。