"土地财政"成地方顽疾 税改能否能够药到病除
每日经济新闻2014/03/05 00:00
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作为经济体制改革的突破口，财税领域的改革备受关注。十八届三中全会全面勾画了财税改革的总体蓝图：完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性等。随着“营改增”等税制改革的推进，地方税体系将得到进一步完善，广遭诟病的“土地财政”等亦有望被更科学的税源所取代。而今年的“两会”，就将成为这一系列改革的破题关键。
专访政协委员、财政部财科所所长贾康：
三步解地方财政困境：扩税源 严转移 控支出
在“营改增”持续推进的背景下，地方税源进一步缩窄。十八届三中全会提出，完善地方税体系，逐步提高直接税比例。目前来看，未来资源税、房产税和环境税均可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。
政协委员、财政部财科所所长贾康在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）采访时谈了他对地方财政以及地方债等问题的看法。
地方债局部有明显压力
NBD：今年二三线楼市疲软，土地市场受影响，自然会影响到地方财源中的土地收入，地方债是否会受到影响？有没有风险？
贾康：客观来说，前些年，地方债在改进民生、地方经济建设上起到了支撑作用。目前中国地方债的总量是在安全范围之内，但是，地方债务局部有明显压力，在某些项目上也有特定的风险因素，特别是不透明，这种不透明操作给项目带来了隐性风险，这种风险不能有效防患于未然，社会代价非常高。虽然总量安全，但是地方债增长比较高，从高速增长来源看，土地指数较大，这个市场如果出现比较大的松动，比如突然回落的话，要加强关注。
NBD：未来在中央层面如何更好地管理地方债问题？
贾康：从财政体系来说，应该是从完善立法源头开始，那么就是要合理财权形成现代的预算，而这个预算的运行和合理运用资产产权这样一套秩序联系在一起，核心就是要把地方债务阳光化，让市场包括资本市场更有效地按照现代经济来对接。
深化省级以下分税制改革
NBD：地方债的出现也源于地方财政问题，这又牵扯到分税制的改革问题，如何厘清这个源头？
贾康：中央与地方财力与事权不匹配的财政体制因素，导致地方政府长期面对资金缺口，这是“土地财政”等问题的制度根源。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这个框架增强了中央政府财政收入的比重，有效缓解了中央财政困境，但随着时间推移，省级以下分税制迟迟不能到位，对地方财政运转的不良影响日益明显。至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，地方政府缺乏主体税种，但要承担大量的公共事务支出，使得地方财政捉襟见肘，地方债不断升高，增加了未来引发财政系统风险的隐忧。
NBD：有很多人对分税制改革提出异议，认为正是因为分税改革使得事权不断下移，地方承担过多的事权而没有相应的财权匹配，导致地方政府出现财政危机，你如何看？
贾康：我不这么认为，分税制改革的历史功绩具有里程碑意义。有人提出今后可以依靠增值税式共享，而且实行一地一率。我认为这是一个非常危险的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，颠覆了1994年配套改革的基本制度成果，回到一个“会哭的孩子有奶吃”，天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态。现在欠发达地区和基层，更倾向于包干制，越困难的地方越是实行包干制。近年备受抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、“土地财政”化、隐性负债大行其道风险不易有效防范等问题，究其根本原因，恰恰就是弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态派生的。所以说，深化省级以下分税制改革迫在眉睫，化解地方债症结，势必回到财税配套改革如何深化的命题上。
三方面缓解地方财政困难
NBD：具体而言，该如何缓解地方财政困难？
贾康：缓解地方财政困难，首先是积极构建和完善合理的地方税体系，形成地方政府稳定财源。一是推进资源税改革进程；二是推进不动产税制改革；三是适时启动环境税改革措施，由于环境治理属于地方政府管理范畴，因此这部分税收所得也主要归属地方。
另外，需要规范财政转移支付制度。一是继续扩大一般性转移支付资金规模，清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目；二是完善现行的转移支付，尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标，进一步制度化、规范化；三是加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担。
同时，实行更加突出绩效的财政支出管理，政府部门花钱要树立节约意识，更强调结果导向，树立绩效观念。一段时间以来，从中央到地方贯彻落实中央“八项规定”要求，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，取得了一定成效。但在国家“钱袋子”收紧的情况下，无论中央还是地方，务必要结合全面改革，将“八项规定”要求长期贯彻落实下去。一方面要优化财政支出结构，守住民生底线，确保支持经济转型的各项支出；另一方面，要加快完善财政绩效管理制度，充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用，切实提高政府花钱效益，确保把有限的钱用在刀刃上。
专访中国政法大学财税法研究中心主任施正文：
多地调低财政增长目标 难影响财税改革大局
如何建立现代财政制度，如何进行十八届三中全会《决定》提到的预算管理制度、税收改革、事权与支出责任等改革议题？中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济新闻》记者 （以下简称NBD）采访时表示，今年财政改革破题，是实质性的深化改革的需求。
预算改革及修法是核心
NBD：十八届三中全会布置了系列的财税改革方案，今年“两会”上财税改革也是重点，有哪些财税改革方案会破题？
施正文：首先像“营改增”正在扩围，无论是行业还是范围，现在都在逐步扩大。第二，《预算法》正在修订中，这是制定财税改革的整体方案，也是细化三中全会决定的重要内容。另外，一般性转移支付也正在制定完善中。今年“两会”，按照国务院的具体原则和部署，财税改革分阶段目标会比三中全会更细化。像财政部正在制定财税改革的整体方案，而且有实质性进展，像滚动预算、跨年度预算、综合财务报告等在“两会”上都会有所体现，这些财政改革都会逐渐推进。
NBD：目前国际国内经济形势复杂，多地调低财政收入增长目标，这是否会影响到财政体制改革的推进？
施正文：今年经济形势到底与去年有多大不同还不明朗，经济增速可能会略有调低，但无论是经济发展还是环境治理，都需要通过增量调整，逐步解决发展中的问题，而不是整体经济降下来。在这种情况下，经济增速不会下调很多，各个地方的财政收入增长会下调些，但下调有限，目前各地降低财政增长目标也是象征意义。从经济发展速度和调整来看，财政实质变化有限。
今年财税改革的破题，需要考虑现实因素，是实质性的深化改革，经济形势不是根本原因，而是诱因。今年要落实三中全会决定中关于财税改革的很多目标和任务，因此需要实质性的举措，这是直接原因。
NBD：具体而言，财税改革涉及预算的改革，不知这方面会有什么进展？
施正文：税制改革主要包括税收支出及预算。而今年预算制度的改革是核心问题。预算牵扯到财税的整体改革，三中全会决定里提到很多预算的要求，这又与《预算法》的修订契合。今年应该要切实地推进《预算法》的修订。预算改革和《预算法》的修订是整个预算领域最重要的事情，今年是否完成修订不好说，但肯定会审议，年内是否通过不好说，也可能明年通过。
预算的改革要做到预算公开和预算透明，是预算修改中最为实质的内容。预算改革还涉及到预算审查、财政整体管理水平以及人大审议的监督方式转变等。另外，像地方多大程度上允许发债，实行什么原则，后期的监督如何，建立完整的债务管理体系，这些也是今年破题的重要方面。
地方税体系待完善
NBD：税收应如何改革？
施正文：我们最重要的问题不是税负过高，而是税负结构不合理。
税收要在财政支出方面加大对民生的投入，让收上来的税真正利于民生，这才是合理的税收制度。目前，我们结构调整主要问题是：，间接税过高，直接税过低。税制改革，最主要的是提高直接税的比重，尤其是房产税和财产税的比重，真正减轻企业负担，消除税收的逆向调节，促进收入分配的公平，这是大的方向。
第二，从税收体系来说，目前中央税和共享税过多，地方税的建设严重滞后，这是地方财政比较困难的根本性问题。未来地方税的主体税种主要是房产税和消费税。因此，一方面要加快房产税的立法改革，另一方面要加快消费税的改革。而且消费税的改革能够加快转变经济发展方式。具体而言，消费税可由中央税改成地方税，另外，让消费税中的税目大部分由生产环节征收转到零售环节征收，这对转变企业生产方式和政府定位有很大作用。另外，要加快资源税和环境税的改革。
NBD：目前我们正在进行“营改增”扩大试点，这对于税制改革有什么影响？
施正文：“营改增”本身是促进经济发展和产业转型的重要方向，另外，有些税收改革需要“营改增”来铺路，间接税要降，像增值税的改革不仅是要合并税率，还要降低税负的规模，为税制改革释放空间。
增值税的改革，要把营业税并进来，同时适度降低税赋的比重。因为“营改增”后，增值税的规模太大，会使得税收对分配收入起到逆向调节的作用。我们只有加大所得税、财产税的改革，才能扭转逆向调节，解决分配不公的问题。
NBD：在财政支出方面，具体有哪些议程和改革措施？
施正文：支出改革也是今年最迫切的内容。财政支出涉及中央与地方的财政体制，这需要加大民生的投入，加大对地方财力的保障力度。
另外，转移支付制度要加快建立，建立财权与事权相适应的制度，才能使地方政府的职能充分保障。转移支付涉及的是政府间的关系，需要制度性规划，通过立法来推进。
这还需要划分中央与地方的事权。“营改增”之后，地方的税收越来越少，现在的改革是要将分税制改革进行修改和完善。
财税体制牵住改革“牛鼻子”
“营改增”、房产税、“跑部钱进”、个税、企业税负、“三公”经费、地方债、《预算法》……2014年“两会”议题的清单，涉及到财税改革的内容无疑占了很大的篇幅。
一直以来，财税改革领域的一举一动总能吸引诸多目光，成为社会关注的焦点，因为财税问题事关政府、企业，又关系着百姓的切身利益。财税的改革，也是经济领域改革的重要窗口。
今年“两会”，财税改革仍将是社会关注的焦点。党的十八届三中全会赋予了财税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，并对深化财税体制改革进行了总体部署，列出了改革的清单：完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性等。
改革清单中的内容，有些正在推进，有些还停在纸面，还有些在前进中遇到问题。比如《预算法》修订已拖延多年，比如专项转移支付改革卡壳，以及地方政府事权与财权的匹配问题。
1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，但是省级以下分税制改革却出现迟滞，到了今天，更由于利益的固化和利益重新划分，财税改革阻力重重。
但无论涉及多少利益，改革不会停止，不仅因为涉及财税体制自身的改革需要稳步推进，同时作为新一轮经济体制改革的突破点，财税体制改革将成为其他改革的助推器，关系着深化改革中的一系列重大难题与协调配套问题。
比如财税改革涉及到社会公平。作为收入分配调节的重要工具，新一轮财税体制改革理应充分发挥调节收入分配的作用，再如解决地方债问题，市政债发行制度有望赋予地方更阳光规范的融资权，以实现地方自主财权和事权相匹配。
从目前财税改革来看，今年在滚动预算、环境税和资源税开征及防范地方债务风险方面会有所突破。财税改革的最终目的是要建立科学的财税体制，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所言，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
