地方政府收入依赖土地 成推高房价"隐形黑手"
经济参考报2013/08/13 07:52
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
报载，一些地方政府出售的土地收入，它们的用处，除少数用在改善居民住房上外，多数用于地方的其他建设和形象工程等。2013年上半年地方政府所收取的土地出让收入就达16722亿元，同比增长46.3%，相当于同期地方财政收入总额的46.1%。
高地价不是高房价的因素，但高地价无疑会推高房价。土地资源有限，而房企拿地就像人要吃饭一样，又不能不拿，如果没有一定的规制，地价只会越来越高，各地频处的“地王”就是例证。同样，如果不能保证政府将高额的土地出让收入，相当比例地“羊毛用在羊身上”，房价也就会随着地价水涨船更高。而地方政府，总是乐于见到地价越来越高的，因为除了直接的卖地收入外，随之而来的楼市火热也会助推房产类税收猛增。
土地出让收入的增长速度数倍于税收收入的增长，土地出让收入在地方财政收入结构中独大，将带来地方政府严重的财政收入的稳定性危机。从近期来看，一旦中央让房价回归合理水平的决心更坚决，房地产调控政策更加严厉，问责更加彻底，地方政府的财政立马就会出现危机。从长期看，一旦土地出让收入枯竭，地方的土地财政也就难以为继，“底特律”式的城市破产就离我们不会遥远。所以，对地方政府土地出让收入，我们要有近忧，更需远虑。
土地出让收入见效快、数额大、来得容易，这在无形中会催生一系列的不科学决策。一是容易盯着土地出让收入，大搞政绩工程，钱没花在刀刃上；二是容易助长政府自肥奢华之风，一些政府的住宅项目、楼堂馆所建设经费，一些单位新增工作经费，都来自土地出让收入，久而久之，必然是“由奢入俭难”；三是容易助推大城市病，为了获得更多的土地出让收入，一些城市就会想方设法扩大城市的范围，结果要么是摊子越铺越大，配套跟不上，要么是“鬼城”频现；四是容易助推地方政府土地抵押债务过度，国土部调查显示，“卖地收入”已成地方政府还债主要手段；五是也会让18亿亩耕地红线告急。
目前，关于地方土地出让价格的法规，主要是“招挂拍”制度；关于土地收支管理的法规，主要是2006年的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。问题是，相关政策法规，一是没有确立科学的地价形成机制，让地价成了“脱缰之马”，没有，只有更高；二是土地出让收入使用范围过于笼统，而且在不同政策文件都有提及，地方政府制定细则的权力过大，导致了土地收入管理不规范，使用偏离了公共价值。
其实，问题根源在于，直到现在，巨额的土地出让收入依然属于“预算外收入”，“预算外收入”就不可避免导致“预算外使用”，打监管的擦边球也就再正常不过了。早在2006年，财政部就要求将土地出让收支全部纳入地方预算；实际上，到了2010年，中央和地方预算草案才首次将国有土地使用权出让收入纳入预算。可是，问题依然没有解决，土地出让收入纳入了预算管理，却还是没有纳入预算收入。地方政府依然是，没钱了，就卖地；想钱了，还是卖地。
根据现代阳光财政的法治精神，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。然而，将土地出让收入纳入预算收入，出台规范管理的政策，还只是规范土地出让管理的一个方面。基于地方政府土地出让的系列问题，通过立法，将土地出让规划、定价、收入、支出等全部放进“笼子”，这是现实之需，民意所向。在目前的高房价下，应尽快解决的还是，如何让土地出让收入“羊毛用在羊身上”，不再成为房价走高的单边推手。
