陈锡文：改革农村土地制度不能动摇“用途管制”原则

陈锡文(中央农村工作领导小组副组长、办公室主任):当今世界各国对土地的管理都遵循“用途管制”的原则,即严格按规划来使用和管理土地。我国的土地有两种所有制,但在使用上必须服从于统一的规划,因此“用途管制”也是我国土地管理制度的核心。一个时期以来,用途管制制度在我国不少地方受到挑战。不少地方的农村土地制度改革都是在统筹城乡发展的名义下推进的。改变城乡二元结构无疑是必须的,但把土地的用途管制看作是城乡二元体制的产物,认为只有当农村、农民的土地可以被随意用于任何目的时,才是打破了土地管理上的城乡二元体制,那是一个极大的误解。因此对当前有些很流行的观点就有必要商榷。 

一是关于“土地资本化”。农业本身就是一大产业,对农业经营者来说,土地无疑是他最重要的资本。对耕种着的土地说还要“资本化”,实际上就是想把农地非农化、使农地成为其他产业的资本。

二是关于“土地市场化”。土地市场是必须按用途来严格分类的。农地、工业用地、商业用地、住宅用地等等,它们各有各的市场。不区分用途而笼统地讲土地的市场化,实际上是要通过市场交易来改变规划确定的土地用途、尤其是农地的用途,这是在世界各国都不可能找得到的“土地市场”。

三是关于级差地租问题。级差地租是指同类用途的土地由于位置、肥力等方面的差异而产生的不同。决定农地级差地租的主要因素是土壤肥力。但土壤肥力对建设用地显然毫无意义。因此,不以土地的用途管制为前提而只讲土地的级差地租,客观上是在鼓励土地改变用途、把农地转为建设用地。