最终取消土地供应双轨制 专家认为这是伪命题

逐步取消土地供应双轨制

据报道，中国国家土地副总督察甘藏春日前表示，随著市场经济的发展，中国最终将取消土地供应双轨制。下一步，按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。

专家认为不易过分高估

对于“取消土地供应双轨制”的公平价值，有专家以为仍然不宜过分高估。首先,应当看到,“取消土地供应双轨制”虽然确有利于公平的一面,但与此同时,它同样也具有副作用的一面。比如,可能进一步推高用地成本的副作用,助长和加深政府对“土地财政”依赖的副作用。众所 ,长期以来我国房价之所以居高不下,“土地财政”规模的日趋庞大(2010年卖地收入2.7万亿元,增幅超70%)、地方政府对此依赖程度的不断加深,“土地有偿使用”以及相应的“土地招拍挂”正是其基本的制度背景。

更为重要的是,“取消土地供应双轨制”诚然具有市场化的性质，但从理想完善的土地“市场化”角度看，它所体现出的市场化程度、深度,事实上仍是非常有限、浅表的——远不足以根本改变整个土地管理供给领域,总体上仍由“行政权力主导”的非市场化基本格局。比如,土地供应虽然以“有偿”取代“无偿”，但是土地供应的具体数量、时间、空间,仍然完全掌握在政府手中；

同时,土地供应的结构以及相应的土地规划,也仍完全由政府作主。而更为关键的一个非市场化事实又是,无论“有偿使用”还是“无偿划拨”,在目前我国的土地市场,政府不仅是土地的公共管理者,也是垄断的土地供应者和所有者。

在这样一种非市场化或者说市场化程度有限的土地市场总体格局下,过分冀望高估“取消土地供应双轨制”的“减少特权用地,有利于公平竞争”价值,显然有些天真。必须充分意识到,囿于“行政权力主导”且权力缺乏有效制约的基本制度环境,即使没有“无偿划拨”,权力寻租的空间和可能性仍是很大的。比如,“土地招拍挂”过程中的各种暗箱操作、事先约定,政府官员利用手中权力通过变更土地用途、规划来获得腐败利益。另一方面,如果政府在土地市场上扮演的多重角色(既是土地监管者,又是土地所有者)之间,总是充满不可避免的内在矛盾冲突,那么,仅仅进行枝节上的修补,都是无法根本实现“减少特权、有利公平”的理想目标的。

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“取消土地双轨制”是个伪命题

“土地双轨”能取消吗？“除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外”，这话已经宣告，在政府垄断一级土地市场的状况下，“取消土地双轨”根本是一个伪命题。怎样的住房才算保障性住房？什么才是特殊用地？领导一张条子，一把手一声招呼，是不是土地就变成特殊用地了？大家永远不要忘记，“特殊”、“其他”等用语就是一个框，什么都可以往里面装。

据报道，以后政府行政办公用地，能源、电力等行业用地，学校、医院、博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。我就在想，如果政府行政办公用地也要通过招拍挂的形式取得，这是不是就意味着，政府一手收钱拍出土地，一手掏钱取得土地——这不等于左手倒右手吗？除了增加交易费用外，我实在看不到这种做法有任何好处。或许有人认为，价高者得，政府在其中也是民事主体，应该平等参与招拍挂的竞争。可在当前的体制之下，这只能是天方夜谭。政府已经攥在手里的地，谁敢争，谁又能争？

此外，至于“非盈利性的学校、医院、博物馆等土地也要通过招拍挂取得”，如果一刀切落到实处，结果将只有两个，要么人民将更加读不起书、看不起病、上不起博物馆，要么学校、医院、博物馆将集体消失。拍着脑也可以想到，那些非盈利的学校、医院、博物馆，有能力去和房地产开发商竞争吗？难道国土资源部也要这些单位去向银行贷款，去民间借高利贷？不论是在哪个国家和地区，都存在程度不等的“土地双轨”。公益性用地本来就应该由政府埋单，若政府将招拍挂的范围扩张到公益性用地，就脱不了为了“土地财政”而大甩包袱的嫌疑。

土地市场中存在的根本性问题不是双轨不双轨，而是制度性的“暗箱操作”，及其背后政府对土地一级市场的垄断。如果存在一个中立、有足够约束的政府，即便是多轨，那又何妨？就拿现在的经营性用地来说吧，上下都已经实行了招拍挂，可暗箱操作的空间似乎并没有因此而减少。这些年，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。原国土资源部副部长鹿心社就提到，“查到的十个贪官当中也许有八个就都会跟土地是有关系的”。招拍挂的本意是为了反腐败，结果不但成了腐败的温床，反而把地价、房价拉得那么高。

同样一块地，种粮食和盖大楼，价值有天壤之别。但在中国现有法律框架下，不能随意改变土地用途。政府的这种规制，使得土地所有者和使用者本应获得的，在政府参与的“流转”中被“合法”地剥夺。而这种行为，又与不透明的审批制度联结在一起，这样一来，掌握一方权力的人物，实际上就掌握着对土地的处置权。在这种制度框架之下，所谓的“取消土地双轨”，根本就没有触及到改革的重心，也注定这不过是一个伪命题而已。