国土资源调研初步显示 城镇化凸显土地供需矛盾

从两会期间就拉开的30个省区市国土资源大调研已经开始汇集结果。3月23日，记者从国土资源部了解到，部分调研组发现地方用地冲动依然高涨，土地违法形势严峻。同时，相当数量的省份表示，在中国快速城镇化的过程中，土地供需矛盾突出。

据了解，此次调研由国土资源部近百名司局级高官带队，在中国30个省区市展开。近日北京、上海、广东等30个调研组官员依次将各自形成调研报告向国土资源部主要负责人汇报。

安徽省国土资源厅预计，今年全省建设用地需求在50万亩左右。其中，新增建设用地需求约43万亩，而每年国家给安徽省的用地指标加上国家直管计划共约20多万亩，缺口达20多万亩。

广东省政府副秘书长罗欧向调研组表示，目前广东土地需求依然旺盛，城镇化推进以及房地产开发对土地需求进一步加大。

河北调研组指出，建设用地缺口问题也是调研最集中的话题。无论是重点项目建设、“城镇面貌三年大变样”、农村新民居建设等，对建设用地的需求量都很大。河北目前的用地计划指标，仅能基本满足省级重点项目建设用地。 浙江省国土厅厅长楼小东同样表示，浙江省耕地后备资源非常有限，补充耕地潜力不足，随着扩内需保增长政策的深入实施，一批中央重大项目将开工建设，全省耕地占补平衡的问题十分突出，压力也越来越大。

海南省国土厅副厅长王业侨也提出，针对海南建设国际旅游岛起步期的实际需求，希望国土资源部在新增建设用地指标问题上能给予大力支持和政策倾斜。

当前，各地旺盛的用地需求已远远超出了中央、省、市下达的用地指标。一方面要建设，一方面又有指标的限制。在这种情形下，相当部分地方国土部门官员表示“工作压力大。”

“利益协调难度加大。”国土资源部部长徐绍史说。他在听取了30个调研组汇报后指出，当前国土资源管理面临的形势比预期更为复杂。

徐绍史同时表示，土地管理、调查清理和矿产资源整合的难度很大，供需矛盾更为突出，但潜力依然很大。特别是在城镇化背景下，农村土地管理制度改革和农村土地整治探索创新风险进一步加大，亟须引导规范。

国土资源部表示，将作出深化改革的安排，提高政策的组合程度。同时围绕当前问题，将形成一些重大的调研课题。 （上海证券报）

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摘要：城乡结合部作为城市化的前沿阵地，是城乡用地争夺的焦点区域，土地利用矛盾十分突出。本文通过阅读文献、查阅资料，主要分析了城乡结合部土地利用的现状、特征及利用过程中存在的问题，并提出改善城乡结合部土地利用现状，提高土地资源优化配置效率的措施，以指导并促进城乡经济与社会发展一体化新格局的实现。

关键词：城乡结合部；土地利用；城乡一体化；对策

胡锦涛主席在十七大报告中提出“城乡经济社会发展一体化新格局”的总目标，是对新时期我城乡统筹发展的高度概括和总体把握。城乡经济社会发展一体化的主要矛盾点就集中在城乡结合部，而最明显的体现是城乡结合部土地利用的问题和矛盾。因此，分析城乡结合部土地利用的特征，优化组织其利用结构，对促进城乡经济社会发展一体化具有重要意义。城乡结合部地理位置优越，交通发达，信息灵通，是城乡经济发展和互动交流的重要部位。城乡结合部土地既是农民的命根子，又是市民的菜篮子和米袋子，是保证城市和农村居民生活水平提高，社会健康发展的最基础、最重要的条件。城乡结合部土地可持续利用的实现，也是城市可持续发展的基础。也正是由于其重要的地理位置，城乡结合部土地利用矛盾成为制约城乡结合部经济社会发展有序和谐的重要原因。

1 城乡结合部土地利用现状与特征

1.1 城乡结合部土地利用现状

二十一世纪，随着我国城市化进程的不断加快，城乡结合部也进入快速发展的新时期。作为城市向农村的过渡带，它既是城市的边缘区，也是农村的边缘区，是城乡用地争夺的焦点区域和城市扩张的前沿阵地，也是城乡用地矛盾最为激励的集中区。城乡二元制土地管理制度造成部分地区“无管制”，部分地区“双重管制”等矛盾普遍存在。由此引发的众多土地利用无序现象十分严重，主要表现在：违法占地、乱占乱用、黑市交易、规划失控、管理混乱、污染严重等等，对城市经济发展、社会和谐都产生了严重影响！

1.2 城乡结合部土地利用特征

1.2.1空间分布呈现过渡性特征

城乡结合部是城市与乡村二元地域结构基础上衍生出来的过渡性区域，是农业与非农业用地的复合区，具有明显的过渡性特征。主要表现为两方面：一是土地利用的水平梯度大。城乡结合部是城市化的前沿阵地、城市建成区与乡村地区之间的“急变带”，城市土地不断向外扩张，原有的农用土地不断地变为各种非农用地；二是用地空间分布混杂交错。受城市扩张、道路系统修缮、市政公用设施建设用地的飞跃式扩散以及规划管理滞后等因素的影响，城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农村的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地混杂的格局。

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1.2.2土地利用类型和结构复杂

城乡结合部一方面受到城市强烈的辐射作用，许多带有明显城市特征的集镇、商业网点、工业企业等广泛分布于此；另外，城乡结合部在一定程度上保留了农村土地利用的格局，有农田、果园、养殖鱼塘等。并且，由于其区位效应作用，还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型、蔬菜基地、花卉基地等，城市特征的住宅区、别墅区、高等院校等也分布于此，从而致使区域土地利用类型多样，结构十分复杂。

1.2.3土地用途动态变化迅速

在利益化的驱使下，城乡结合部各用地类型竞争激烈，土地利用在空间和用途上表现出鲜明的动态特征。城市化的加速使结合部内外边界不断向农村地区延伸和扩展，土地用途变更快速而普遍，呈现出近郊农业用地—菜地—工业用地—居住用地—商业服务设施用地配套的一般性演化规律。

1.2. 4土地价格呈攀升趋势

城市用地不断向外扩张，越来越多的土地成为城市用地，使得农用土地的使用价值逐渐增大，土地价格不断上涨。由于城乡结合部地理位置优越，道路通达性好，加之基础设施、公用设施比较完善，同时城乡结合部又是城市各种物质流和信息流辐射区域，既可以充分利用城市的信息、技术、人才、资金，又可以充分利用农村廉价的劳动力、物力条件，是房地产经营者的新兴投资地之一。因此，土地价格必然保持一种攀升的势头。

2 城乡结合部土地利用存在问题及根源分析

2.1 城乡结合部土地利用存在问题

2.1.1城市化发展带来的土地供需矛盾

近年来，由于城市市政建设发展迅速，大批市区人口动迁到城乡结合部，同时，亦有大量外来流动人口也纷纷集聚于结合部，结合部成为人口增长幅度的地区。人口大量瞬间聚集的同时，相应的医疗、卫生、教育等配套设施以及电、暖、水等基础设施建设迅速展开，各类建设用地对农用地的争夺更加激烈，土地供需矛盾变得十分突出。为了缓解人地矛盾，这些地区必然会继续向周围地区扩张，形成人口集聚和土地扩张的恶性循环。

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2.1.2土地市场管理混乱，无秩无序

城乡结合部土地市场存在着各种非法占地现象，且隐形土地市场活跃。城乡结合部二元管理体制重叠，行政管理体制条块分割。城乡结合部的集体土地，政府只能通过征用的方式将其转为国有，村集体仅拥有土地的现实使用权，结果造成了与其等你来征，不如我先建，未实现真正意义上的统管体制，土地利用管理失控。而且通常按照正常手续征用城市建设用地，征地手续繁琐，办事效率低下，于是在经济利用的驱使下，大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场，造成土地市场混乱，管理难度增加。

2.1.3土地产权关系模糊不清

有些地方乡村农民集体内部土地权属关系模糊，用地界线不明；有些土地还存在国有和集体所有的争议，权属界定困难。农民私自出卖农地的现象屡见不鲜；私人乱搭乱建，一家建多栋房子，竞相建房销售和出租。这些房屋绝大多数未经土地行政主管部门批准，土地的界定缺乏法律依据，土地的权属关系模糊不清。近几年土地行政主管部门在征地过程中发现的无籍房和违规房等与土地权属相关的补偿纠纷问题，80％都与此相关。

2.1.4土地资源配置不合理，土地浪费现像严重

城乡结合部土地利用类型复杂多样，但是在布局上各种不同的用地类型互相交叉、互相干扰。如新建住宅小区与农村居民点相邻，企业与禽畜养殖常混杂，商业用地被夹在工矿之中等，不仅造成土地资源浪费，而且使得城乡建设极不协调。另外，大量开发区普遍存在“征而不用”，开发利用不及时，大片土地闲置浪费，土地利用效率普遍较低等现象，由于这些开发区征地规模非常大，因而造成的土地资源浪费也是最为严重的地区。

2.1.5生态环境呈下降趋势，污染加重

城乡结合部在开发利用土地的过程中，由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与布局，导致基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，缺乏基本的商业、医疗、教育等服务设施，绿地系统也不足，进而引发工业、农业和生活污染的加重，大气、水、土地资源遭到严重破坏，生态环境迅速恶化，土地质量迅速下降。

2.2问题产生的根源分析

基于上述对城乡结合部土地利用特征和问题的分析，可以发现，城市化迅速发展而带来城市用地扩张是城乡结合部土地利用无序的直接原因。土地利用和管理体制跟不上城市化快速发展的脚步，管理效率十分滞后，一宗地使用手续还未完成，其利用方式就已经发生了几次变更。然而，这种现象和矛盾的更深层次的原因是我国城乡分割的二元制制度。这种二元制制度致使土地产权界定困难，土地流转条件繁琐而苛刻，土地管理混乱，土地规划滞后、失控等一系列问题，进而引发土地利用不合理和土地违法使用等社会不和谐现象，对实现城乡经济社会发展一体化产生严重的阻碍。另外，法律制度的不健全，土地合理利用的相关法律法规缺乏，执法不严，监督管理落后等法制问题也是造成城乡结合部土地利用矛盾的重要原因之一。

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3 城乡结合部土地优化配置与高效利用对策

加快城乡经济一体化发展，首先从解决城乡结合部土地利用问题和矛盾着手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重点抓好土地利用的优化组织和合理利用，严格落实规划，加强法制建设，为城乡经济社会实现和谐发展创造良好的环境。

3.1严格立法执法，强化城乡结合部土地利用法制管理

首先，实行国家宏观性法律和地方性微观法规相结合，严格检查和控制城乡结合部各种土地利用活动；尽快完善土地交易市场，以严格法律保障土地有偿使用，避免各种形式的土地投机现象，以促进土地资源的有效利用和合理流动；强化土地管理部门的执行职能，加强对违法用地的查处力度，严格土地审批制度，不能地出多门，一地多主，从法律的高度切实保护土地资源。

其次，研究制定《城乡结合部土地利用总体规划》。我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调。但从目前的规划编制情况来看，城乡结合部是土地利用总体规划和城市规划最薄弱的地带，二者的协调配合也存在许多矛盾，规划侧重点、内容、手法各不相同，造成规划结果大相径庭。因此，有必要编制《城乡结合部土地利用总体规划》，作为法律性文件，严格规定城乡结合部土地利用的相关问题，切实加强规划控制，实现土地的有序利用。

3.2运用现代先进技术，加强对城乡结合部土地利用的动态研究

城乡结合部是一个动态系统，为了有效加强对城乡结合部的土地管理，需要加强土地利用的动态监测，及时了解土地利用状况及动态变化。一方面，可以通过航片、卫片的判读解释，获取不同时期土地利用的动态变化，从而揭示土地系统形成与演化的特点及其内在机制，为城乡结合部土地可持续利用的规划、设计及决策提供科学依据。另一方面，建立土地可持续利用的动态监测与预警体系，监督土地可持续利用规划决策执行情况，以便及时制止土地利用的短期行为和不合理的利用方式。

3.3改革城乡二元制制度，完善城乡结合部土地利用规划管理制度

首先，创新现行土地使用管理制度。现行城乡土地分管、条块分割的管理体制疏忽了对土地利用供需矛盾激烈的城乡结合部的土地利用管理，造成了诸多问题。导致各项管理职能重复交叉，职责划分不清。要强化城乡结合部土地管理工作，成立一个兼有城乡双重管理职能的新型行政建制，对土地进行统一管理，协调城乡关系，实现粮食安全和有序城市化双赢。人口聚集与城乡二元户籍制度有密切的联系，加强对郊区流动人口的管理，将其纳入城镇化的有机过程之中，针对其特点制定有效的政策和措施，发挥其正面效应，减少其负面效应。加强土地利用的监督管理，杜绝违法占地，浪费土地等现象。

其次，完善城市建设用地总量控制制度。执行土地利用总体规划，城市化走“内涵式”发展道路，科学圈定城市建设用地规模，严格控制城市发展跨过或绕过城市边缘带向外盲目扩张。运用年度土地利用计划和用途管制手段，严格限制新增建设用地总量，并运用经济手段和政策调控措施，提高新增建设用地取得成本，鼓励高效利用现有建设用地。

第三，加强城乡结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用。城乡结合部是我国土地估价制度和土地有偿使用制度的薄弱地带。发掘土地市场规律，采用科学的估价方法，建立包括基准地价、标定地价和出让地价在内的地价体系，并制定相关标准，避免同宗地不同价，逐步提高招标、拍卖供给建设用地的比重，全面推进土地有偿使用制度的建立，实现土地可持续利用。

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3.4 运用经济和税收手段，充分发挥市场规律的作用

正是由于土地巨大的潜在的经济价值，政府和企业等利益实体不惜一切手段追求眼前利益和局部利益，这种狭隘的发展方式最终导致了土地市场出现众多违法现象。目前，农用土地价格偏低，在整个房地产价格结构中所占的比例偏小，也间接导致了土地资源的闲置浪费现象，提高农用土地价格在总价格中所占比例，限制并惩处土地浪费，是促进土地资源高效利用的重要途径。

税收是重要的经济调节杠杆，充分利用税收手段，加强土地使用的税收管理，合理分配土地征用和流转中的，是提高土地利用效率的有效手段。强化市场规律在土地流转中的作用，使市场自动调节到供需均衡状态，减少不必要的行政政策干预，降低行政管理成本，以保证土地市场高效有序地进行。

3.5加强城乡结合部生态建设，改善土地生态环境

要以创造良好的人居环境为中心，立足当前，注重长远，全面提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量。要把生态建设放到更加突出的位置，走城乡结合部开发建设与生态建设相统一、发展与生态容量相协调的城乡一体化道路。要据其不同的区域功能以及生态环境容量，对建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制，并提出明确的规定，依法严格禁止在基本农田保护区、蔬菜保护基地、自然保护区等进行不符合保护目的的开发建设活动。加强环境污染综合治理，增强环保意识，加强环保设施建设，提高环境治理标准，逐步改进城乡结合部的环境质量。（资源网）

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