公积金银行呼之欲出 谨防地方政府"抽资"冲动

当前住宅产业出现房价高企、炒作成风、金融风险积累等现象，国际上众多始于房地产的“经济危机”教训，都提醒人们从住房金融寻找解决路径。《经济参考报》记者了解到，许多国家都设立了独立的政策性住房金融机构，为保障性住房的建设与运营提供金融支持，为吸引商业金融体系参与提供风险屏障。

此外，作为住房体制由福利分房体制转向住房体制市场化的重要工具之一，随着我国住房体制市场化的转轨和确立，住房公积金制度已经完成了其住房分配货币化的历史使命。专家建议，以现有公积金体系为基础，探索建立公积金银行，构建并完善政策性住房金融体系，再次推进中国住房体制市场化改革。

公积金银行呼之欲出

专家表示，作为政策性住房金融而诞生的住房公积金制度曾发挥了诸多积极作用，促进了住房分配从福利走向市场的转化，推动了个人购房抵押贷款的产生，但也带来突出矛盾。

《经济参考报》记者采访了解到，住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金无法调剂使用，导致了部分地区有钱无贷，部分地区有贷无钱的局面。一些城市资金供给紧张，中西部城市资金则大量结余闲置，异化为银行低成本运行资金。住建部公积金监管司提供的实时统计报告显示，包头、运城等89个城市的公积金个人贷款率低于45%，部分地区公积金运用率则达到90%以上，流动性风险很容易超越危险的临界水平。

上海市公积金管理中心主任沈正超也指出，在现行体制下，各城市之间的公积金中心互相没有联系，房地产市场较好时公积金流动性不够，市场较差时流动性过剩，但各地公积金却“旱涝不均”，且无法调剂使用，难以形成“抗旱”、“抗涝”所需的合力。

除了流动性风险日益凸显外，公积金还呈现存量资金浪费，贬值矛盾突出的问题。各地公积金中心大量的闲置资金以普通存款存放在银行，沦为银行的低成本存款，而缴存人未获得好处。另一方面，个人账户存款利息抵不过物价上涨，造成贬值，直接导致公积金骗提现象泛滥。

此外，公积金对国家战略需求和社会转型需求的呼应也明显不足。住房公积金是计划向市场转型时期的产物，如今住房供应已经高度市场化，劳动力和住房配置都已社会化，而我国住房保障压力非常大，动辄一年数十万套的保障性住房建设任务成为不少地方财政的首要压力，许多地方为此“负债累累”，而数万亿公积金躺在银行“睡大觉”，也帮不上忙。

“当前，住房金融结构中最缺乏的就是政策性住房金融体系，以此为切入点来推进制度创新，将有利于发展与国际接轨而又符合国情的住宅市场。”上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰建议，可以尝试在改组住房公积金的基础上设立政策性住房金融机构，即公积金银行。

避免刺激房价上涨

《经济参考报》记者了解到，相较商业金融机构，公积金银行不以营利为目的，利率较低，遏制了过度发放房地产贷款，避免了刺激房价上涨和导致房地产泡沫。同时，可以实现公积金管理从“行政化”向“金融化”的转变，真正成为政策性住宅金融企业，解决现行住房公积金中存在的主要问题。

首先，债券融资支持方式更可取，也可支持保障房建设。以贷款形式来直接支持保障房建设，看起来有保证，但风险过大，而且管理要求很高。清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为，通过购买债券的形式可以间接为保障房建设提供融资，由财政部发行住房债券，由公积金银行以闲置资金来自由认购。这些债券不仅信誉高，安全性好，还可以随时在债券市场和银行间上市交易，流动性强。

其次，打破公积金区域化管理制度，像银行一样流通。住房公积金最需要打破区域化管理体制，实现资金的跨区域调度配置。公积金银行在执行政策性业务的基础上，严格实施规范的风险管理和内控机制，各地分支机构在业务管理上有一定的自裁权利和自由度，但有中心和统一的运作原则，资金实施统一集中调度，强化整体的抗风险能力。

再次，解决住房公积金权属不清的问题。《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)对住房公积金管理中心的法律地位没有规定。中南财经政法大学房地产研究所所长张东说，通过公积金银行，缴存人缴存的专项住房储蓄资金———公积金成为银行的资产，缴存人和银行之间通过住房储蓄合同确立债权债务关系，在法律规定的情况下，缴存人有权取出住房公积金。还有，理顺了住房公积金、缴存人与管理者之间的法律关系。当前，由于《条例》规定不清，导致三者之间的法律关系混乱、界定不清晰。而公积金银行模式中，缴存人缴存的公积金属于银行资产，银行是资产的所有人和管理人，资产经营所产生的增值归银行所有，缴存人可以在法律规定的情形下(比如购买房屋或退休等)取出所缴存的公积金。

最后，强化了住房公积金的内部监督约束机制。目前，住房公积金管理委员会作为决策机构，不仅承担着决策职能，还承担着监督职能。陈杰说，现行的“管委会”决策实质上是政府部门决策、政府官员决策。公积金银行就不存在外在的管理委员会，其内化为银行董事会，银行董事与银行之间形成利益关系并受到法律约束。

谨防地方政府“抽资”冲动

不少公积金中心负责人提出的将“政策性住宅金融机构”作为公积金改革的一个方向，乃至建立“住宅银行”，但也有人持保留和观望态度，认为在当下条件下实施难度大，更难“一步到位”，为此需要审慎探索。

武汉市住房公积金管理中心主任陈祖信认为，目前公积金中心有两个属性：非银行金融机构的属性和政策性住房金融机构的属性。公积金大量存款结余是结构性的，目前有一些城市公积金个贷率很高、存在流动性紧张，但大部分城市则存在不少结余，“与其向银行借款，不如在公积金中心之间形成更大范围的互助”。他建议，关于公积金中心的跨地区互助，可以在几个管理比较好的城市先进行试点。

还有一些公积金中心负责人提出，对行政管理和资金运作实行“两条线运作”、“管用分离”———按照基金运营管理的模式，在国家和地方层面建立行政管理机构，行使监管职能，但从事资金业务；同时，建立相应层面的基金运营中心，从事资金运行管理，但剥离行政职能。在此基础上，可探索成立类似的“住宅银行”，由各种涉房资金按比例入股，并根据银行利率进行调剂。

不过，也有不少人持保留态度，认为当下条件还不尽成熟。常州市住房公积金管理中心副主任魏平坦言，对公积金中心变成政策性银行不看好，“单一的住房模式不可能提供足够的利润，而一旦变成逐利性的基金，就背离了公积金的属性”。

南宁市公积金中心主任王林一也对《经济参考报》记者表示，目前还不看好“住宅银行”。一是由于现在还缺乏实质性的办法和操作路径，二是公积金本身是非盈利性的，如果变成银行，即使加上再多的限制条件，也会担心地方政府的“抽资”动机难以遏制，“如果真开了口子，只要市长开一个会议，一下午就可以把公积金池子里的几十亿花光”。

公积金改革十多年仍止步于纸面 难度太大路太长

对此，不少业内人士指出，公积金制度改革遇到的困难在于利益调整。

条例修订“难度太大路太长”

业内人士指出，公积金制度要有新的突破、推进，就必须打破现存的利益格局和体制格局，这需要克服重重困难。

以公积金条例的修改为例。清华大学房地产研究所所长刘洪玉说，现行的公积金条例是2002年修订。10多年来，房价早已翻了几番，“而近几年公积金实质性的改革可以说没有”。近年来，修订条例呼声高涨。比如，2011年底，相关部门负责人就明确提出，要在2012年6月前完成条例修订工作并上报；2012年年底，相关部门再次提出2013年要完成条例修订工作；进入2014年以来，这依然是相关部门的工作重点。公积金制度功能弱化，相关条例又修订艰难，以至于有一些观点甚至认为，公积金制度可以废除了。

上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰长期研究公积金问题。他说：“目前情形下，基于政府强制储蓄的住房公积金，还有没有单独存在的必要，以及如果存在，到底能发挥什么样的作用，它的性质、功能定位是什么，该如何运行，如何保护缴存人的权益，如何规范管理和防范风险，如何与市场经济新形势、社会转型和国家战略调整相适应等问题，都在社会上产生了很多争议。”

公积金制度改革已经迫在眉睫，却又面临重重阻力。不少业内人士指出，公积金制度改革遇到的困难在于利益调整。一旦改革，将要触动不少利益相关方。比如地方政府，资金管理权在地方政府，公积金增值也作为城市廉租房建设补充资金上缴财政，一旦对增值分配进行调整，将触动地方利益。还有经办银行，公积金归集和贷款等业务都在银行，这是很大的一笔资金，要提高缴存利率，商业银行不会轻易答应，且还涉及银监会和人民银行等。“公积金业务不复杂，但是公积金制度不简单。公积金涉及主体较多，包括单位、职工、中介机构、地方政府、管理中心、监管部门等，因而要修改条例，难度太大、路太长。”上述业内人士说。

行业性分中心应撤未撤成“硬骨头”

“每次上级主管部门调研，我们都提出住房公积金行业性分中心应撤未撤、自成一体、违规操作、难以监管，每次曝光出问题，都冲击社会公平底线，产生广泛争议，但现在剩下的都是硬骨头，很多都是有钱有权的垄断性国有企业，我们提了好多年要推进机构改革到位，一直没有下文。”一位地方住房公积金管理中心主任说。

住房和城乡建设部相关负责人介绍，最初建立的公积金管理机构达2651个，一些县级单位、企业、高校等事业单位也纷纷建立公积金管理机构，虽然在制度初期在扩大公积金覆盖面上起到一定作用，但也造成了机构冗杂、资源浪费。
2002年国务院住房公积金管理条例修改，条例明确要求“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)设立一个住房公积金管理中心负责住房公积金的管理运作，县(市)不设立住房公积金管理中心，在有条件的县(市)设立分支机构，实行统一规章制度进行统一核算。”

然而，《经济参考报》记者在多个省市采访了解到，住房公积金管理机构改革，运行10多年，至今仍未到位。目前仍有各级公积金管理机构606个，这其中，按规定可以设立的设区市公积金管理中心342个，其余省直、区县、行业分中心等未改革到位机构仍有264个。

地方公积金管理人员普遍表示，应撤未撤的分中心人、财、物相对独立，业务不规范，监管不到位，导致公积金系统问题频发，部分已启动改革单位定位模糊、职能不清，造成公积金管理机构运转混乱。

西部某能源大市的公积金管理中心主任直言：除了自己所在的名正言顺的公积金管理中心，在同一个城市内，还有电力、煤炭、石油、铁路几个分中心，分中心名义上是住房公积金管理中心的下属单位，但人、财、物全部独立运作，中心根本管不了，只有所谓的“义务指导”关系，“除非审计部门检查，要不然分中心出什么问题我们都不知道”。

一些专家表示，这些分中心很难监管，业务流程不规范。近年来，频频引发社会诟病的公积金问题，很多都出在行业性分中心，例如2013年吉林烟草公司高管公积金每月缴纳1.4万元、兰州石化超比例为职工缴交公积金等。

不仅如此，住房和城乡建设部住房公积金监管司提供的报告显示，“当前部分行业和区县分中心存在账实不符、资金混用、挪用、甚至空账转运等问题。”

对此，各地公积金管理部门负责人普遍表示，首先应该补全历史欠账，把应改革、未到位的机构改革走完，“这是迟到了十多年的改革，不能老是只‘听到楼梯响不见人下楼’，应该加快步伐，不能拖太久。”湖北省黄冈市住房公积金管理中心主任黎胜国说。

各地管理机构管不住当地政府乱用

按照2002年修改的公积金管理条例规定，各住房公积金管理中心应当是“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位。”但记者在多个省市采访发现，“上有政策下有对策”，各地住房公积金管理机构的“婆婆”五花八门，性质也不尽相同，隶属和级别也不一样，“吃谁的饭，做什么事，屁股决定脑袋。”

同样是地级市，广西南宁公积金管理中心是正处级，内蒙古赤峰市是副处级；同为副省级城市，南京公积金管理中心是正厅级，广州、武汉是副厅级；广东韶关的公积金中心上级单位原来是财政局、后来变成住建局，内蒙古赤峰市由市政府办公厅管理、包头的上级单位是住房保障局；湖北省黄石执行参公管理，经费财政全额统筹，同省的黄石和宜昌则按事业单位绩效工资考核，内蒙古呼和浩特则是经费自收自支……

种种差别直接导致各地住房公积金管理机构在管理、运营、策略方面的巨大差异。有的地方政府把住房公积金当成自己的一亩三分地，住房公积金管委会决策功能“形同虚设”，一大笔缴存资金就成了被人垂涎的“唐僧肉”。上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰说，多地公积金管理中心已成为政府附庸并严重行政化，存在“政企不分、政事不分”。

中部某省一位公积金管理中心负责人表示，当地政府把公积金作为政府性资金，与当地金融机构实行存贷挂钩，还特意发文，政府办公厅牵头，看各个金融机构给地方贷款多少，然后考虑公积金给各银行的存款，每一笔公积金的存款到期转存或者有需要时，都要政府来批准“不仅于法无据，而且这笔钱地方政府要乱用中心也不好管，不然中心主任的帽子都被拿掉了。”