中国拆迁二十年频现制度漏洞 律师呼吁停止非法拆迁和强拆
正义网2013/01/23 10:24
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正义网北京1月20日电,在国务院公布的《国有土地上房租征收与补偿条例》实施两周年之际,长期代理征地拆迁诉讼并从事相关研究的北京律师 才亮,发布了他执笔的《2012中国拆迁年度报告》。 非法拆迁、强拆应该停止。
中国拆迁制度20年争议与血拆并行
该报告称,中国拆迁制度产生的标志,是1991年3月22日公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》。之后,我国城市房屋拆迁制度发生了三次重大转折。
分别是:2001年《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》的修改;2007年人大通过了《中华人民共和国物权法》;2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行。
“我们以这三个转折点来划分中国拆迁制度的四个阶段,初创阶段、争议阶段、血拆阶段和后拆迁时代。”才亮在报告中分析。
1989年12月26日,人大通过了《城市规划法》。 才亮介绍,为了确保该法的实施,急需出台相配套的 法规,来调整因规划实施所必要的拆迁法律关系,《城市房屋拆迁管理条例》诞生。“从依法执政的角度,当时拆迁条例的问世,是法制的进步。”他说。
上世纪90年代,房屋制度改革,从过去国家全部承担房地产的建设和开发,转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设。由此形成了一个新的利益群体——开发商。
该报告分析,开发商在立法制度上,赢得的 个成果,就是在1994年出台的《城市房地产管理法》中充分地体现了他们的利益需求。它规定住房建设需要房地产开发资质。由此,中国的住房建设被开发商垄断,拆迁方向也因此改变了。
“为支持开发商参与拆迁,保证其利润 化,拆迁条例的 次修改,使中国拆迁制度进入争议阶段。”才亮在报告中说。
他认为,2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》实施后,开始进入了中国拆迁制度的血拆阶段。他在报告中详细分析了修改后“条例”与原“条例”相比的三个变化。
首先,过去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置,修改后是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价来确定补偿金额。
“房子值多少钱,我补你多少钱,看似公平,却隐藏一个玄机:它不是以市场的真实交易价格为标准,是以可以人为控制的市场估价为标准。”才亮说。
其次,加大了 裁决和执行的力度。修改后的新规规定,在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的,可以申请裁决。虽然规定对裁决不服,可以申请 复议和诉讼,但不影响执行。
再次,取消了房屋使用人的被拆迁人地位。
从2007年10月1日《物权法》实施起,拆迁制度进入了后拆迁时代。由于《拆迁管理条例》与《物权法》相抵触,将停止执行。为此,国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》。
近十年间掀起三次改变拆迁制度浪潮
才亮在报告中指出,为了废除《城市房屋拆迁管理条例》,进而改变整个拆迁制度,近十年来,国内先后掀起了三次要求废止和修改《拆迁条例》的浪潮。
2003年,人大对《宪法》进行了修改。其中一个亮点是,国家进一步强化对公民财产权的保护。
报告分析称,《宪法修正案(建议稿)》在一定范围公开之后,民间希望《拆迁条例》尽快修正。加上期间发生了自焚抵抗拆迁事件,国务院发出了国办发(2003)第42号文,希望规范拆迁。在这样的大背景下,国内掀起 波废除《拆迁条例》的浪潮。
才亮认为,第二轮浪潮来自《物权法》的制订。2005年,《物权法》草案面向社会公开征求意见。草案明确规定,征收单位、个人住房的,要维护被征收人的合法权益,要保障被征收人的居住条件。期间,社会各界以《物权法》草案为依据,形成了废除《城市房屋拆迁管理条例》的第二波浪潮。
2007年,建设部开始起草《征收条例》。起草工作完成后,国务院法制办和建设部于当年5月,将草案发到的建设厅征求意见。而在2007年12月14日,国务院召开常务会议,否定了该草案。
“后来出台的条例(草案)更多吸纳了地方政府和开发商的意见,将《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》变成了《拆迁条例》的翻版。国务院常务会议 次毫不留情地打回一个法规草案,是很少见的。”才亮说。
报告称,有些地方政府在新的《征收条例》将取消商业拆迁的背景下,加快了步伐,加大了拆迁力度,由此又引发了一系列拆迁血案。受血拆事件的影响,北京大学的五位教授联名上书人大,要求对拆迁条例进行违宪审查,就此掀起了第三次废止《拆迁条例》的浪潮,直接地推动了制度的改变。
报告详细列出了征收条例的进步
2011年1月21日国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 才亮在《2012中国拆迁年度报告》中,对该征收条例在制度变革方面的进步性作了总结。
“立法宗旨有重大变化。保障被征收房屋 权人的合法权益和维护公共利益,作为新条例的立法宗旨写入了 条,与《物权法》保持了一致性。”才亮在报告中称。
他指出,新条例明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这有利于防止政府征收权的滥用,以及征收中的不合理、不公平问题。它以列举方式 对公共利益作出了具体规定,从而明确了征收的前提条件。
才亮认为,新条例的一个重大突破是,取消了 强制拆迁。旧条例赋予政府拆迁计划的确定权,又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权,政府容易滥用职权,对被征收人的权益保护不利。新条例将 强制拆迁变为司法强制搬迁,有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。
新条例还排除了商业利益参与房屋征收。根据规定,承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的,并禁止建设单位参与搬迁。由于政府是房屋征收的主体,房屋征收是为了公共利益而进行的,那么就不能允许商业利益参与其中,不能使个别人为了商业利益侵害被征收人的权益,从中渔利。
补偿标准过低或偏低,是我国以往城市房屋征收中导致矛盾冲突的重要原因。 才亮称,我国以往的征收补偿,实际上是一种适当补偿,标准明显偏低,而新条例为了不让被征收人利益受损或吃亏,明确规定了公平补偿原则,且补偿标准不低于市场价格,这是立法上的一个重大变化。
此外,条例还进一步规范了政府征收程序,明确了先补偿后搬迁的原则和司法救济途径,赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利,赋予了公民对违反条例的行为监督、举报、控告的权利。
根据条例的规定,征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障。“这就意味着,如果被征收人符合住房保障条件,征收程序启动以后,被征收人不轮候、不排队,优先享受住房保障,这也充分体现了物权法第四十二条中征收个人住宅应当保障其居住条件的精神。”才亮说。
新征收条例中“公共利益”原则被地方滥用
2012年,是征收条例实施的第二年。 才亮说,一年过去,情况不乐观。虽然拆迁变征收了,但土地财政的大背景没有变,中国的拆迁活动仍然将维持在一定规模,流血事件将无法完全避免。因为一些地方政府在城市化的进程中,将仍然会把拆房卖地牟取土地 作为主要的工作。
才亮认为,现行征收制度的漏洞正在暴露。他说,2011年的矛盾主要还是发生在原来 的拆迁案件,而2012年随着原拆迁许可证所设立的拆迁项目的逐渐减少,新的矛盾浪潮主要发生在房屋征收领域(小区网论坛)。征收条例本身存在的问题正在暴露,并被地方政府“发挥”。
征收条例在制定过程中,争议 的就是如何界定公共利益的范围。 才亮告诉记者,2010年1月,征收条例 次向社会征求意见时,关于旧城区改建的条文是这样规定的:“为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要”,这一项 后修改为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段实施旧城区改建的需要”。
“显而易见,国务院在立法时,虽然将‘旧而不危’房屋的改善型需求排除在了征收之外,但是仍给一些地方扩大公共利益的范畴留下了空间。”才亮说。
他在报告中称,实践中,许多地方政府充分地以“危房集中、基础设施落后”没有标准为由,任意按照“旧城区改建”的名义作出征收决定。
才亮告诉记者,条例第八条 有“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定”中的一个词“确需”,在实践中,被无限放大成为了“政府需要”。
他在报告中还提出,征收条例规定的被征收人 为房屋的 人,导致被征收人的主体范围过窄。
“由于众多房屋的合法使用权人,在被征收的时候并不是被征收人,对征收活动没有话语权,其权利难以保障。另外,中小企业大量存在使用国家的房子,或者租用他人的房子来生产经营,征收时他们的利益也得不到保障。”才亮说。
他认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经2年了,上述制度上的漏洞应该在司法解释和 规章当中予以补救。
此外, 才亮在报告中还指出,目前规避新条例的情况严重。在个别地方,“非法强拆”正穿着各种各样的马甲,绕开新条例的规范而延续着。拆迁领域,新动向仍然是一些地方黑拆、拆违代拆迁、“三旧改造”等错误模式在蔓延。
才亮呼吁,决策者立即采取强有力的措施,停止以城中村改造、旧城改造为名实际商业开发的“曲线拆迁”。
