论"城中村"与"城郊村"集体建设用地入市新模式
东方早报2012/07/24 08:24
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
按照国家统计局2012年1月的数据，中国现在约13.47亿人口中，城镇人口达到6.9亿，而城镇户籍人口约3.7亿。换言之，有3.2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住，但绝大多数未获得城镇户籍。
有人口专家预测，2030年中国人口将达14.5亿左右(小区网，论坛)，即使按照67％的城市化率的底线，城镇落户人口应达到10亿左右，即未来将增加3亿多城市人口及相应住房需求。
在城市房价泡沫化，而绝大多数农村迁移人口收入较低的情况下，人口城市化中的住房需求，无法充分转化为有效的市场需求。
如果能够通过有效的土地制度改革来逐渐降低房地产泡沫，并配合地方财政与户籍制度改革，就可以通过房地产业的大发展，让经济中的过高流动性被资本化，在逐渐缓解房地产泡沫的同时，释放新增城市化人口的住房消费 ，实现人口城市化与空间城市化的同步，并让中国的城市化真正推动可持续的中长期经济增长。
“城中村”和“城郊村”的“可支付住房”模式
虽然由于这些地方大都是违章建设的小产权房，导致大部分地段基础设施和公共服务都不到位，但对于外来人口而言，这些由本地农民盖的房子比较有效地解决了他们的住房问题，而且帮助他们实现了家庭的团聚。
在房价高企的情况下， 政府似乎倾向于推进建设一个广泛覆盖的保障性住房体系来解决问题。应该说，在当前房价超过大多数城市化过程中新增家庭支付能力的背景下，适当增加保障性住房的供应确有一定必要。
但如果不能通过采取有效措施增加商品房的供给，让过高的市场房价逐渐降下来，并使社会大部分家庭通过房地产市场购买或租赁住房，那么政府将不得不大规模提供保障性住房来实现广覆盖，也会增加因大规模建设保障性住房带来的金融和财政风险。
在当前“可支付住房”（Affordable Housing）这个概念，广义上可以指由各种主体提供的、用于解决中低收入人群基本居住问题的住房，它当然包括地方政府或非营利组织,以解决中低收入家庭负担不起租用和购买住房费用的问题为目标、通过 手段干预住房市场而供给的廉价住房，但它并不必然意味着一定要由政府直接或间接来提供住房保障。
更广义地说，如果市场可以为大多数中低收入者提供他们可以租住或购买得起，并且基本体面的住房条件，实现“居者有其所”，那么，住房可支付性就得到了较好的解决。
以商品房价很高的珠三角为例，该地区40%～50%外来流动人口（主要是农民工）的居住方式是依附性居住（在企业宿舍或干脆在工作场所居住），剩下的超过40%的流动人口都居住在以“城中村”、“城郊村”为主体的租赁房中。
虽然由于这些地方大都是违章建设的小产权房，导致大部分地段基础设施和公共服务都不到位，但对于外来人口而言，这些由本地农民盖的房子比较有效地解决了他们的住房问题，而且帮助他们实现了家庭的团聚。
有研究表明，自行租房的农民工，在几项会增强人口城市化趋势的人口特征与社会特征因素上（家庭成员团聚程度、学历程度、收入程度和社会网络结构），均好于依附性居住的农民工。
从来看，农村外出务工人员已经接近两亿。在目前体制下，城市住房保障对象又主要限于城市户籍人口。而这些外来民工往往收入较低，加上还有迁出地老家的经济负担，因此对迁入地住房房价、租金的承受能力也相当低。所以除了部分住在工棚或用工企业员工宿舍外，其余大都在相对 的“城中村”和“城郊村”租房暂住。
在我国户籍制度改革滞后、城市政府提供的保障性住房主要瞄准本地户籍人口的情况下，相当部分外来民工也必然选择“城中村”和“城郊村”居住，而那些拥有“城中村”和“城郊村”房屋的本地农民，也因此可以获得相当可观的房租收入。
从这个意义上看，这些“城中村”与“城郊村”在我国城市化过程中发挥了 积极的作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下，为外来人口提供了其可支付得起的住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。
因此，解决中低收入群体尤其是新增城市化人口住房问题的一个选择，是在政府建设少量保障性住房，或提供租金补贴给少数 收入人群使其“居有定所”的同时，逐步放开以宅基地为主体的“城郊村”、“城中村”的集体建设用地入市，让本地的农民给外来的农民工和其他城市中低收入群体盖房子。
只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予“城郊村”、“城中村”集体建设用地与国有建设用地平等的权利。
土地制度改革的关键是允许城市内部和周围“城中村”、“城郊村”的农民以及农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。
在城市规划、基础设施和政府税收到位的情况下，允许作为外来流动人口输入地的发达地区城市的“城中村”、“城郊村”的农民给外来流动人口盖房子，将大大有助于户籍制度改革切实实现突破。
一旦流动人口住房问题通过这种方式得到解决，再在改造后的城中村地段配套建设一些为外来人口子女服务的公立学校，户籍改革就实现了有效突破。
联动改革方案
“城中村”示例
在“城中村”改造过程中，政府可以抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费，如房地产业营业税；而如果 终允许农民在留用土地上所开发的住宅转为“大产权”，地方政府可以征收出租屋管理费、土地 税以及物业税；此时的“城中村”村民，由于拥有多套合法房产并收取租金，财产价值 后在缴税方面也会相对配合。
实际上，未来中国的城市土地与住房制度改革中，完全可以借鉴国际上的“ 溢价捕获”（Land Value Capture）的理论和实践，来实现土地与房地产开发过程中的有效“公私协作”（Public Private Partnership）。
“ 溢价捕获”的主旨，是捕获土地价值上涨中得益于公共 的那一部分，并将其再用于公共服务的提供。
比如，许多土地方面的政策工具，包括源于瑞典后来传播到新加坡、中国香港的土地储备制度（Land Banking），本身就是捕获土地 用以支撑“政府住房福利”的政策；再如发轫于德国、传播到日本的土地重划（Land Read Justment），这两个国家的城市能够快速从二战的一片废墟下崛起，也是这类自我筹资（Self-Financed）的土地政策工具发挥了巨大的作用。
我国台湾省进行的“区段征收”、“市地重划”经验也表明，这些措施可以绕过政府土地开发过程中“公共利益”的纠缠不清和“公正补偿”的要价难题，捕获的土地 可以直接用于公共服务的均等化改革，并通过市场机制来有效解决流动人口的居住问题；土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、土地 等多重开发利益，减小其对开发的抵触并降低改革的成本，公私各牟其利。
基于中国大陆城市土地公有的基础，完全可以超越台湾，更好地追求孙中山“平均地权”、“天下大同”的理想。至少在现有“征收-出让”模式之外，走出另一条产权改革的创新道路，并在其基础上配套财税体制改革（土地 税或/和物业税），则可以为长远的收入分配、公共服务等社会建设提供一个突破口。
其基本的经济原理，可通过以下简例说明：假设某个地块的“城中村”有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。政府在“城中村”改造过程中，可以直接与村集体以及村民进行谈判，在明确开发的 前景与利益分配方式之后，要求对方以缴纳部分土地（如45亩）方式支持整个“自主重划”项目。在政府拿走的45亩土地中，可用30亩土地用作“城中村”的基础设施建设，剩下15亩公开拍卖以偿还基础设施开发费用。
而原有土地权利人虽然放弃了45亩土地，但其剩余55亩土地可获得确权承认（如转为国有大产权），开发价值也高于未改造前的全部土地价值。比如该“城中村”中村民可在55亩土地上连片重新规划、建设容积率更高的出租屋，然后在200户农民之间分配，每户就可能获得10余套甚至几十套出租屋，农民便获得了可以形成未来稳定收入的资产。
从以上简例可以推演出一个联动改革方案，操作步骤如下：
首先，在法律制度与政策处理上，可以将“城中村”的土地以“报征”的形式转为国有。不同于一般的征收，农民既不需要担心这部分土地（除了“抵费地”那部分之外）政府会另行批租给别人，政府也无需向村民支付征地费用。
其次，在开发方式与融资模式上，对村民保有的那部分土地，发放国有土地使用权证，然后村民就可以组织起来获得银行土地抵押贷款或引入社会资本，以房地产 信托或私募基金的形式进行合作开发，建设住宅与商业地产。这样一方面解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的局面，并将先前投机于需求面的资本引导进入增加供给；另一方面，基于信托等形式的不动产证券化，还可以缓解城中村超过政府承认层数之外那部分“违章建筑”的认定和补偿难题，在合法面积予以实物补偿之外，其他“抢搭抢建”的部分让权利主体在股份上自行讨价还价。
第三，在其中一些“城中村”地段，政府完全可以通过确权转性方面的技术性处理，约束改造后的房屋一定时间内不能作为商品房售卖,而只能作为面向不同层次群体的出租房。这样就可以在政府保留一定控制的基础上，通过市场机制而不是政府提供的方式，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。一旦这种改造模式可以在政府认可的一些“城中村”推广，城市出租房的供给就会增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供应廉租房的房租水平，地方政府也就未必需要大规模地进行廉租房或者公租房建设了。
第四，对于改造后的“城中村”， 是以出租房为主容纳外来人口居住的“城中村”地段，政府可以考虑建立公立学校接受外来人口子女 。在通过上述机制解决外来人口住房问题和子女 问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。
后，以上通盘考虑的制度改革创新，其价值更在于为长远地方财税制度、公共服务乃至“十二五”规划强调的“社会建设”提供突破口。
在“城中村”改造过程中，政府可以抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费，如房地产业营业税；而如果 终允许农民在留用土地上所开发的住宅转为“大产权”，地方政府可以征收出租屋管理费、土地 税以及物业税；此时的“城中村”村民，由于拥有多套合法房产并收取租金，财产价值 后在缴税方面也会相对配合。
应逐渐淡出
目前的土地出让模式
必须指出，地方政府在逐步建立了稳定的、以存量房产价值为税基的物业税后，应该也必须逐渐从目前的土地出让模式中淡出，而不是在开征房产税的同时，继续对商业用地收取高额出让金；否则，土地制度改革的意义就会大打折扣。
这里需要 强调，引集体建设用地入市，并开征相关土地税收对中国实现地方税制渐进转型的重要性。
在当前阶段，要解决房地产市场泡沫化的问题，推进房地产税的改革，对存量房地产征收房产税确有必要。它不仅对抑制短期房价过快增长有一定作用，而且有助于从中长期扭转地方政府依赖以土地出让金，尤其是商业用地出让金来搞基础设施和城市建设的不利局面。
但问题在于，城市居民家庭中拥有超过两套及以上住房的比例仍然不高。因此，物业税要能够切实收上来的一个关键因素，还是通过土地制度改革使得部分“城中村”与“城郊村”居民可以自己盖或合作盖多套房用于出租，并抽取物业税。
当然，如果村民直接出让土地给开发商，政府虽然难以抽取物业税，但还是可以抽取土地 税。
此外，逐步放开集体建设用地入市，所推动的建筑和房地产业大发展本身就可以给政府带来很多营业税。
而且，在“城中村”和“城郊村”改造过程中，政府可以考虑在符合一定的城市规划和基础设施条件的基础上，将农村集体建设用地从集体转为国有，但这个过程可以要求集体补缴一定的土地出让金，但同时政府也将开发权利直接转移给原土地 者，将小产权转为大产权。
上述多种措施结合，就既保证了地方政府的财政收入不减少，同时还可以增加市场中流通土地、降低开发商购买土地的成本，从而达到降低房价、促进增长且实现人口完全城市化的多赢效果。
必须指出，地方政府在逐步建立了稳定的、以存量房产价值为税基的物业税后，应该也必须逐渐从目前的土地出让模式中淡出，而不是在开征房产税的同时，继续对商业用地收取高额出让金；否则，土地制度改革的意义就会大打折扣。
实际上，中国的宏观税负总体水平已经不低，增加新税种的同时有必要相应地减少其他税负， 是土地征用-出让过程中对原土地权利人实征的税负，才能确保总体税负水平不过高。
这就意味着，目前的土地征用-出让体制必须进行重大调整。对包括工业和商业用地在内的非公益性用地，应该直接引入用地者和原土地权利人（大部分是“城中村”与“城郊村”农民）直接进行用地谈判的机制。当然，一旦这种谈判机制被引入，政府完全可以对入市的农村建设用地征收相应的，甚至是累进的土地 税。
规模建设保障性住房是有效的住房保障模式吗？ 即使短期内,地方迫于 压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非 愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“ 请客，地方买单”， 后难以实施。
即使能够建起广覆盖的保障性住房，这套体系能够有效运作吗？还有没有比大规模建设保障性住房更有效的住房保障模式？
从目前情况来看，即使 不断施加压力，相当部分地区实际上依然 缺乏大规模建设保障性住房的积极性，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭，以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。
道理很简单，在地方财政垄断、过少供给商业用地、地方财政高度依赖商业用地出让金,搞城市基础设施和工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房确实有点勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。
因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，缺乏积极性就不足为奇。即使短期内,地方迫于 压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非 愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“ 请客，地方买单”， 后难以实施。
从 各国经验看，早期公租房供给少的时候,政府发挥主导作用；后期公租房管理运营负担加重，很多政府开始逐渐退出；更多的是政府通过激励政策发挥 作用，让私营机构建设、提供、管理公租房，政府仅负责监督及准入的管理。
实际上， 上广覆盖的保障性住房体系案例并不多，即使是被认为比较成功的香港，大规模公屋体系建设也因其对房地产市场健康发展的破坏、商品房价格过高、政府被地产商俘获而屡遭诟病。此外，各种保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和监督问题，目前并没有得到有效解决。
建立一个覆盖面如此之高的保障性住房体系，是解决广大百姓，尤其是 需要住房的大批农民工和新就业人群住房问题的 方法吗？
从全 的情况来看，一个健康的房地产行业发展模式，是保障性住房主要面对那些连市场水平租金也付不起的 收入 。绝大多数家庭的住房，无论是购住还是租住，都应该而且也能够通过房地产市场来解决。而之所以政府事实上被迫为中低收入 全面提供保障房，原因正是因为导致高房价的体制性顽疾一直没有得到有效解决。
根据前述讨论，我们认为有必要适当调整目前中国正在进行的、以政府为主导、通过上级向下级压指标而展开大规模保障性住房建设政策。
政策制定部门必须认识到，住房保障体制与以政府为主导的保障性住房建设两个概念不能等同，政府建设的可支付住房（Affordable Housing）与住房可支付性（Housing Affordability）问题也不能等同。
考虑到未来中国将有大批农村人口向城市进行 性迁移，在这个过程中需要为这些流动人口及其家庭提供足够的、基本体面的可支付住房。但目前由政府主导融资、建设、分配与管理的住房保障体制，难以完全实现上述目标。
未来政策调整必须通过土地和住房制度改革，尤其是放开集体建设用地入市，充分利用市场机制来解决大部分农村迁移人口与城市中低收入人群的居住问题，而政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中 收入、支付市场化房租都存在困难的城市弱势群体。
总体来看，要解决当前商品房价格过高问题，以及未来户籍改革后外来流动人口入户后的居住问题，进行有效住房与土地制度改革 重要。
首先，政府可通过一定金融手段创新，直接提供部分公租房。
其次，应该也需要允许城郊农村集体建设用地逐步入市，不仅可降低城市地价和房价，且有助于解决包括城市流动人口中较高收入群体在内的 人购买产权房的问题。
第三，如前所述，在“城中村”、“城郊村”改造中，可以借鉴我国台湾地区“区段征收”和“市地重划”经验，并创造性地通过规划限制、基础设施配套将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，就可以在政府不用投入资源建设廉租房的情况下，通过市场机制创造性地解决外来流动人口住房问题。这样不仅解决了城中村和城郊村的基础设施改造问题，也兼顾了失地农民利益，并 终降低户籍改革的成本。
住房金融制度如何创新？
之所以管理部门一直未开展保险资产 不动产试点，是因为我国住宅与商业地产的泡沫化趋势剧烈。考虑保险资产 组合必须大比例配置固定 产品这一特点，完全可以把公租房理解成是一种稳健的固定 产品——只要能控制好公租房的“成本-租金比”，就可以吸引保险资产对公租房屋建设进行直接 。
除土地与财政体制改革外，公租房融资的金融体制创新也 必要。可以考虑如下住房金融制度创新：
首先，在未来公租房体系建设中，考虑将保险资产与公租房体系融资相结合。直接发公租房债券。 是在严格控制公租房的建设成本和确保租金符合租户负担能力的条件下，尽量降低“建设成本-租金比”。这样就可确保公租房债券的市场 价值，并吸引以保险资产、债券型基金为主的机构 者。
实际上，之所以管理部门一直未开展保险资产 不动产试点，是因为中国住宅与商业地产的泡沫化趋势剧烈。
考虑保险资产 组合必须大比例配置固定 产品这一特点，完全可以把公租房理解成是一种稳健的固定 产品——只要能控制好公租房的“成本-租金比”，就可以吸引保险资产对公租房屋建设进行直接 。保障房陆续大量产出就造成持有资金的困难，它不可能由房地产企业持有。现在不少地方配建保障房，企业期望政府履约收购，但是政府却缺钱。
解决这个问题的一个办法，就是引进“REITs”，用租赁型的股权 资金持有商业物业，甚至通过“REITs”持有租赁房，解决政府持有租赁房缺钱的问题。
这里完全可以借鉴学习国际以及我国香港地区的经验。如香港就用它解决了政府公共资产的呆滞问题，美国还有拿监狱发“REITs”的，做法是“Sale And Lease Back”，政府把它卖了再租回来，把建设资金收回，每年交租金就比较容易。
其次，可以考虑通过廉租房、公租房建设地段适当的商业地产配比来进行融资。就廉租房、公租房物业而言，如果收费高到足够维持商业化物业管理水平，则租户会觉得费率太高；而如果通过政府主导的物业管理公司管理，并进行低收费，则很容易因为费率和管理带来亏损。
要解决这个问题，可以考虑在建设此类补贴性住房的时候，配比一定商业设施面积和生活服务功能物业面积，比如各种商店、商铺、幼儿园、私立小学等等，用于长期出租、迅速出售的组合。这个 由政府主导来完成，建成后的 权和出租、出售 也归政府。而这些 可用于补贴物业管理，实现盈收平衡。
上述做法对租户、未来业主及其家庭成员生活和就业也有帮助，它实际上是设立一种REITs，把 廉租房、公租房配套商业物业打包，以未来出租 为基础，成功实现REITs的发售。由于商业物业 ，因此自然更受欢迎。
政府可以选择组合、混搭商业物业和廉租房物业，设定比例，从而提高廉租房REITs的 率，以便有利于专门针对廉租房建设的REITs的发售。规划、设计水平越高，则单位面积的未来 率越高，越有利于各种REITs的发售。这对于追求长期稳定 率的各种机构 者，尤其可以激发他们在规划、设计专业工作上的高质量资源组织工作。
结语
未来改革的着眼点，是通过土地制度与配套财税体制改革，将“城中村”乃至近郊土地 的 充分释放出来，在目前完全“ 归公”与“ 归私”两个极端之间重新分配，以“公私合作”的形式和市场化的手段，解决户籍改革与公共服务均等化之中 困难的瓶颈——廉价租赁住房的提供，通过市场机制创新解决绝大部分人的居住保障问题。
保障性住房与住房保障问题牵一发动全身，如果缺乏经济社会发展的宏观视角和统筹设计，既有的保障性住房政策，反而有可能扭曲市场，甚至不利于低收入 的住房保障。
未来改革的着眼点，是通过土地制度与配套财税体制改革，将“城中村”乃至近郊土地 的 充分释放出来，在目前完全“ 归公”与“ 归私”两个极端之间重新分配，以“公私合作”的形式和市场化的手段，解决户籍改革与公共服务均等化之中 困难的瓶颈——廉价租赁住房的提供，通过市场机制创新解决绝大部分人的居住保障问题。
与此同时，通过金融体制改革，把廉租房、公租房建设地段进行适当商业地产配比来吸引如保险资金在内的社会资产进入，为缩小后的政府保障性政府体系实现可持续的融资。
需要指出，我们的主要观点，是通过市场机制来解决社会中大部分人的住房保障问题，而改革的突破口，是“城中村”和“城郊村”的集体建设用地入市。
这个事情现在就开始做，并同时进行配套财税体制改革，可以大大降低地方政府对这类改革的阻力。
近两年来，随着 房地产调控加大力度，目前地方政府的土地财政模式已经难以为继，商业用地的土地出让金给地方政府带来的 随房地产调控深入越来越少，而土地征收成本越来越高，地方政府搞土地财政的纯 在下降。
如果 政府能够下决心推进改革，在符合规划、符合基础设施建设与建筑质量要求的情况下，逐渐地放开城市郊区或“城中村”的集体建设用地入市，准许农民自主建房，或允许村民直接与房地产开发商进行土地出让谈判，则完全可能在逐渐消除房地产泡沫的同时，实现房地产业的大繁荣，并切实推进人口城市化，这样就能够为中国中长期发展带来新的强劲增长点。
这项改革成败的关键，还是要给地方政府相应的激励，因此税收政策与税制改革 重要。
首先，逐步放开集体建设用地入市所推动的建筑和房地产业发展本身就可以给政府带来很多营业税。
其次，“城中村”和“城郊村”改造过程中，政府可以考虑在符合一定的规划和基础设施条件的基础上，将农村集体建设用地从集体转为国有，但这个过程可以要求集体补缴一定的土地出让金，同时政府也将开发权利直接转移给原土地 者，小产权转为大产权。
第三，如前所述，在集体建设用地逐步放开进入市场后，如果村民自主开发，绝大多数村民可以拥有多套住房，就有利于逐步推进物业税改革；而如果村民直接出让土地给开发商，政府可以抽取土地 税。这样既保证了地方政府的财政收入不减少，同时还可以增加市场中流通的土地，降低开发商购买土地的成本，从而达到降低房价、促进增长、实现真实的人口城市化的多赢效果。
