集体土地建设是“破冰”之举或“突围”之策？
国土资源部网站2012/02/20 10:22
*本页涉及面积，如无特殊说明，均指建筑面积
核心提示
今后，对商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级政府审核同意并报国家批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。这是在前不久举行的国土资源工作会议上传出的消息。目前，北京、上海等城市已获批准先行试点。
在集体土地上建设租赁住房，有关部门一直保持着谨慎的态度。2011年5月，国土资源部专门下发通知，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房。
在与北京市海淀区西北旺镇唐家岭村村委会一路之隔的南面，如今已是一片瓦砾，仅有的两栋四层红色小楼矗立之上，显得形单影只。而在这片瓦砾之上，曾是唐家岭村的旧宅基地。
这个位于西北五环外的小村庄略显偏僻，却因为与上地信息产业基地和中关村软件园只有一路之隔，且村里房屋的租金低廉，曾经聚集了5万名以上的外来人口，其中包括1.7万名大学毕业生，成为北京市 的“蚁族”聚集区之一。
这一切在2010年上半年唐家岭整体腾退改造工程启动之后，成为历史。按照规划，唐家岭将整村进行腾退改造。更为吸引人眼球的，是这里成了在集体土地上建设租赁房的试点之一。在北京市，这样的试点共有50个。未来，在这些试点地区的集体土地之上，将要建设保障性的租赁住房。
在集体土地上建设租赁住房，曾经备受争议。如今，国土资源部已谨慎同意，在有限的城市进行试点。在1月7日~8日举行的国土资源工作会议上，国土资源部部长徐绍史正式披露：今后，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级政府审核同意并报国家批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。北京、上海等城市已获批准先行试点。
一石激起千层浪。消息一出，备受各方关注。
2月14日上午，记者从 驱车来到唐家岭村委会，只用了不到一个 。站在村委会的大院里，就可以看到西北方向的 处，一片高大的楼房已经封顶。村里的一位老大娘告诉记者，那是村里正在建设的回迁房，估计今年五六月份就能拿到钥匙。而村委会一名姓刘的干部向记者证实，未来租赁住房，将建在这片小区里。
面对现实的突围之举
对在集体土地上建设租赁住房的做法，不少学者认为，这是用地制度和现有政府保障房体制的突破。但也有人认为，这更像是一种在高压之下的无奈选择，对困难现实的突围之举。
为了使居者有其屋，自2009年以来，国家大力推进保障房建设，其中公租房和廉租房等租赁住房发挥了越来越大的作用。按照住建部的规划，在2011年新建的1000万套保障房中，公共租赁住房达到230多万套。在今年新开工的700万套以上保障房中，公租房所占的比例仍比较大。但是，在我国现有的5种保障房类型中，廉租房、公租房等租赁住房因 周期长、利润率低而难以吸引社会资本，面临较大的资金和用地压力。
实际上，在完成2011年1000万套保障房应保尽保的供地任务后，2012年700万套保障房的供地任务仍很紧张。公开的资料显示，有官员曾在前不久召开的十一届人大常委会第二十三次会议联组会议上表示，“今后还有1900万套保障房建设任务，还需要150万亩土地，供地压力不小。”
据记者了解，前不久，中国房地产协会经营管理委员会与兰德咨询公司联合发布的蓝皮书预测，“在未来几年内，用于保障房用地出让比例将占到总居住供地计划的50%以上，超过20%的家庭将享有保障房。”可以预计，在今后一段时期内，这样的压力还将持续。
鉴于保障房供地的巨大压力，在像北京和上海这样的城市集体土地上建设租赁住房，就成为缓解供地矛盾的好办法。
除了供地紧张外，记者在调查中发现，保障房供地紧张其实还另有原因。事实上，有些地方储备的土地并不匮乏，但这些土地成本高昂，政府都不愿意把这些土地拿来建保障房。
因此，中国房地产学会副会长陈国强此前曾在接受媒体采访时表示，放开集体土地建设公租房，对于地方政府每年极为有限的用地指标而言，是个福音。“北京市每年的用地指标都卡得很死，如果可以利用集体土地建设公租房，就可以不占用北京市土地指标，而北京市的土地就可以在极大程度上变现。”
更有专家认为，这是一件一举三得的事情：“一方面可以解决公租房的土地来源，又可以盘活农村的闲置土地，也可以为中低收入者解决住房困难的问题。”
而在中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英看来，这种做法的方向是对的，“如果放在城乡用地统筹规划的大背景中来，在国有建设用地和集体建设用地上，都可以建设保障房。而且，在试点总结经验之后，这更应该成为一种一般性的政策。”
实践已领先一步
其实，在北京和上海试点获批前，在集体土地上建设租赁住房的实践，已谨慎地先行一步。
前不久，在上海市第十三届人民代表大会第五次会议结束后举行的市政府记者招待会上，上海市委副书记、市长韩正在接受记者采访时表示，上海市在2003年已经开始用集体建设用地， 是在工业园区里面进行建设租赁住房的试点，效果很好。现在，上海市把集体建设用地通过各种流转的方法，用来建设面向社会的公共租赁房。这项工作会按照已经批准的方案加快推进实施。
而《人民日报》前不久援引上海市规划和国土资源管理局相关人士的介绍称，目前上海已“选取了20多个点，涉及8个区，主要集中在外环线以外的郊区”。
按照方案，在整体腾退改造工程中，在建设回迁房的同时，还将安排18.8万平方米的多功能产业用地建设，其中将自建约10万平方米的租赁住房，政府将这些房屋集体“承包”外租给周边高科技企业员工，土地 权和房屋经营权归村集体 ，租金由村集体向村民“分红”。
记者在唐家岭了解到，如今回迁房即将完工，但公租房建设尚未启动，具体建设方案正等待上级批示。北京市国土资源局局长魏成林近日在接受本报记者采访时表示：“国土资源部目前只批准了在集体土地上建设租赁房的办法，还没有批准试点方案。”当记者出示证件，试图进入唐家岭回迁房小区了解情况时，被门卫拒绝。
事实上，早在2010年11月，北京市副市长陈刚代表市政府向市十三届人大常委会第二十一次会议作报告时就曾指出：“本市编制在集体土地上建设租赁房的试点方案，已经市政府批准。目前，市政府已正式向国土资源部申报试点。”
陈刚所提的试点当中，除了唐家岭，还有海鶄落村。2010年12月16日，位于昌平区北七家镇海鶄落村的集体土地租赁房项目宣告开工，成为政府许可下的 在集体土地上建设的租赁房项目。
按照项目方案，海鶄落村项目完全由村集体出资建设。去年初，该村党支部副书记翟建林曾对媒体表示：“项目的主要配租对象是 村东的中关村科技园内企业。租金将参照市场价格，由科技园企业和村委会协商后签订。为了保证村民能获得 收入，村建租赁房只租不卖，由市场调节房租，所得 归村民集体 。”
包括海鶄落村在内，截至2010年年底，北京已经有唐家岭和北坞村等5个集体经济组织申请建设租赁住房试点，租赁房建设规模总共1万多套。
记者还了解到一个有意思的细节。当初海鶄落村 初方案设计、审批使用的名称均为“公租房”，但在2010年10月正式更名为“集体土地租赁房”，有人将其称为“集租房”。而徐绍史在国土资源工作会议上表态时，提到开展的试点，也是在集体建设用地上建设租赁住房，并没有冠以公租房的名头。
这个细小的区别用意何在？中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，这意味着土地 权的不同。“在国有土地上建保障房，政府作为产权人可以严格管理，但集体土地的产权人，是集体经济组织。”
不同于“小产权”房
开展集体土地建设租赁住房试点的消息一出，有人欢喜有人忧。欢喜的人认为，这将为“小产权”房合法化打开一个通道；而有人担忧，也正是因为这个原因。
其实，由于担心个别地方借试点变相建设“小产权”房，对在集体土地上建设租赁住房的做法，有关部门一直保持着十分谨慎的态度。2011年5月，国土资源部为此专门下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。
“如果规划没跟上，管理没到位，在集体土地上建租赁房，是容易导致出现"小产权"的问题。”党国英对记者说。
有关部门显然也意识到了这个问题。公开的报道显示，北京市国土资源局相关负责人曾对此作过澄清：利用集体建设用地建设的公租房与“小产权”房完全不同。集体建设用地上建设的公租房，产权仍然为农村集体组织 ，不能出售给个人，只能配租给符合政府规定条件的家庭并纳入统一规范管理。此外，根据北京公租房政策，公租房的租期一般为3年， 长不超过5年，这也杜绝了以长期租赁的方式变相出售公租房的做法。
北京市国土资源局副局长、新闻发言人张维也曾对媒体表示，北京此次所申请的集体土地建设租赁住房是严格控制范围的，与“小产权”房的非法出租、非法建设有本质区别。
按照魏成林的设想，试点完全可以避免出现“小产权”房，关键是由政府把集体土地统一租过来，由政府统一建设。“在规定的期限之后，政府可以把房子还给集体，或继续合作。”
对此，邹晓云建议， 重要的是一定要按照与公租房统一的标准和原则去进行。“这种标准和原则，应该在开始试点的时候就已经成型。”
党国英则认为， 关键的还是要解决规划的民主化和法制化问题。有了规划并严格执行，不用过分担心借试点之机建设“小产权”房的问题。“这种做法反而为解决"小产权"房的问题提供了一种思路。"小产权"房并不可怕，该解决的总要解决。”
在一些专家看来，除了“小产权”房，在集体土地上建设租赁住房还有可能出现其他一些问题。
例如，党国英担心，如何能保证这样的租赁住房配租给真正的保障对象？而令邹晓云担心的是，目前集体土地上的确存在租赁需求，但这种需求毕竟是暂时的。“将来租金收入无法保障了怎么办？是否会出现将这类房子出售的冲动？”解决这些问题，需要政府出台相关的具体措施。
不过，据记者了解，虽然试点已经被批准，但有关部门目前对集体土地上建设租赁住房并没有出台具体的政策和措施。看来，在集体土地上建设租赁住房的尝试，仍任重道远。
